РОЗДІЛ 2
ПОВНОВАЖЕННЯ ПРОКУРОРА ПРИ ЗДІЙСНЕННІ НАГЛЯДУ ЗА ДОДЕРЖАННЯМ І ЗАСТОСУВАННЯМ ЗАКОНІВ ПРО ОХОРОНУ ДОВКІЛЛЯ І ТЕНДЕНЦІЇ ЇХ РОЗВИТКУ
2.1. Поняття та загальна характеристика повноважень прокурора при здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів про охорону довкілля
У джерелах з мовознавства повноваження розглядається як "право, надане кому-небудь для здійснення чогось" [343, с.469]. Але переважна більшість науковців-юристів розглядає повноваження як сукупність прав і обов'язків державного органу, в тому числі і органу прокуратури [277; 462], оскільки виконання прокурором своїх обов'язків відбувається саме шляхом реалізації наданих йому законом прав [170, с.26].
На практичному рівні, тобто при здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів про охорону довкілля, прокурор використовує певні форми і методи, що дають йому можливість виявити, усунути й попередити не тільки порушення чинних законів у сфері охорони довкілля, але й ті обставини, що сприяли виявленим порушенням. Форми нагляду - це правові засоби реалізації прокурорських повноважень. Методи нагляду - це передбачені законом чи напрацьовані прокурорською практикою на основі закону, даних науки і передового досвіду спроби, прийоми й шляхи реалізації повноважень прокурора [233]. У теорії прокурорського нагляду форми і засоби нагляду нерідко ототожнюються й розглядаються як синоніми [238]. Повноваження прокурорів, порядок і форми їх реалізації у юридичній літературі традиційно іменуються засобами прокурорського нагляду [237].
Характерною рисою правових засобів є те, що при їх застосуванні між прокуратурою й об'єктами, за законністю в яких вона здійснює нагляд, у т.ч. у досліджуваній нами сфері суспільних відносин, завжди виникають правовідносини владного характеру. Результати численних досліджень показують, що прокурорсько-наглядова діяльність може здійснюватися тільки у формах правових відносин [319]. При цьому обов'язковим суб'єктом прокурорсько-наглядових правовідносин завжди виступає прокурор. Іншими суб'єктами (учасниками) можуть бути органи влади, посадові особи, громадяни [237].
Отже, змістом наглядових правовідносин є сукупність прав і обов'язків їх суб'єктів. При цьому незалежно від того, хто виступає носієм названих прав і обов'язків, останні реалізуються в структурі прокурорсько-наглядових відносин в об'єктивно властивими їм взаємозв'язку і взаємозалежності. У сфері нагляду за додержанням і застосуванням законів про охорону довкілля - це права прокурора спрямовані на: 1) виявлення порушень закону, причин цих порушень і умов, що сприяли їх вчиненню; 2) усунення порушень закону та причин і умов, що їм сприяють; 3) притягнення винних осіб до відповідальності. Реалізація зазначених повноважень спрямована також на запобігання правопорушенням. Слід зазначити, що вказані повноваження прокурора через публічний характер прокурорського нагляду є не тільки його правами, але одночасно ї його обов'язками [164, с.130-132].
Це дозволяє визнати, що повноваження прокурора - це його суб'єктивне право на здійснення певних дій. Особливість наглядової діяльності прокурора полягає в тому, що тут право виступає одночасно і як обов'язок. Не випадково законодавець, регламентуючи правове положення прокурора, зазначає, що прокурор "вимагає", "залучає", "вносить", "направляє" тощо, тобто і має право, і одночасно зобов'язаний робити те, що зазначено в Законі. З наведеного видно, що, повноваження прокурора - це закріплені в законі його права й обов'язки, що здійснюються в процесі наглядової діяльності в їх взаємозв'язку й взаємозалежності. Повноваження прокурора при здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів про охорону довкілля регламентовані статтею 20 Закону України "Про прокуратуру", ст.37 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" та іншими законодавчими актами [161, с.14-19].
У юридичній літературі немає єдності поглядів на характер повноважень прокурора. Деякі автори стверджують, що прокурор у процесі здійснення нагляду має повноваження, що є загальними для всіх галузей. Інші заперечують це, вважаючи, що в кожній галузі нагляду прокурор має специфічні повноваження. Так, О.Козлов вважає, що "загальних, єдиних для всього прокурорського нагляду повноважень не існує" [277, с.6]. Нам видається, що таке твердження надто категоричне й аж ніяк не безперечне. Загальновідомо, що деякі наглядові повноваження прокурор може застосовувати в кожній галузі нагляду, наприклад: проведення перевірок; виклик посадових осіб, громадян і одержання від них усних чи письмових пояснень з приводу порушень законів; уживання заходів щодо забезпечення у встановленому порядку відшкодування матеріальних збитків, заподіяних порушеннями законів; притягнення правопорушників до відповідальності тощо. Названі повноваження є загальними для реалізації всіх функцій прокуратури. З огляду на цю обставину вони справедливо іменуються наскрізними, оскільки реалізуються у всіх видах прокурорської діяльності. Звичайно, використання загальних повноважень у різних напрямках нагляду має свої особливості [233, с.36], у тому числі й у галузі охорони довкілля, але від цього вони не перестають бути загальними.
Саме завдяки цьому прокуророві належать і такі повноваження, які він використовує в кількох (але не в усіх) напрямках, а також повноваження, що реалізуються тільки в окремих галузях наглядової діяльності. І все ж кваліфікуючою ознакою для кожної галузі прокурорського нагляду, що дозволяє відмежувати її від інших наглядових форм, є саме повноваження, тобто забезпечена законом можливість відповідної поведінки прокурора, у той час як усі інші передбачені правовою нормою компоненти відіграють, в основному, роль стимулятора ефективності того чи іншого повноваження [171]. Таке становище зумовлене тим, що прокурорсько-наглядове право регламентує не тільки організацію й діяльність органів прокуратури, але також пов'язану з цим діяльність інших суб'єктів прокурорсько-наглядових