РАЗДЕЛ 2
ИНСТРУМЕНТЫ И МЕТОДЫ УПРАВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНЫМИ РЕСУРСАМИ КРУПНОГО ПРОМЫШЛЕННОГО РЕГИОНА
2.1. Межбюджетные отношения как инструмент регулирования региональных экономических процессов
Социально-экономическое развитие требует соответствующего обоснования новых явлений и процессов, которые осуществляются в различных сферах общественной жизни. В еще большей степени это касается состояния бюджетной системы, организации взаимоотношений между ее звеньями, функционирование которых подчинено новым потребностям общества, обусловленных децентрализацией власти и развитием местного самоуправления.
Системы управления в развивающихся странах, как отмечают эксперты Всемирного банка, более централизованы, чем в промышленно-развитых [47]. За последние 30 лет в развивающихся странах отмечен лишь небольшой перенос тяжести государственных расходов с центральных уровней власти на местные. Характер, структуру и особенности взаимоотношений государственных и местных органов власти определяются сложившимися межбюджетными отношениями, что и требует их более детального изучения для Украины.
Для того чтобы выяснить, какую роль играют межбюджетные отношения в механизме управления бюджетными ресурсами, следует определиться с их сущностью. Проведенные нами в п.1.1 и п.1.3 исследования показали, что в научно-экономической литературе взгляды на понятие "межбюджетные отношения" неоднозначны. Так, межбюджетные отношения, рассмотренные В. Опариным, В. Мальком и С. Кондратюком, представляют собой "внутренние бюджетные потоки, которые отражают перераспределение доходов и расходов между бюджетами" [110, 118]. С точки зрения К.Лайкама, межбюджетные отношения включают: разделение и правовое закрепление между дифференцированными уровнями ответственности за исполнение отдельных социальных и экономических функций; определение величины расходов, которые обеспечивают выполнение полномочий, закрепленных за каждым уровнем бюджетной системы; установление и правовое закрепление источников доходов бюджетов всех уровней; все формы поддержки регионов [97]. Западные представители экономической науки в большей мере используют не термин "межбюджетные отношения", а понятие "внутренние межправительственные финансовые отношения" или "межуровневые фискальные связи", так как, по их мнению, данные определения более точно отображают сущность изучаемого нами понятия. Внимание обращается на то, что эти отношения возникают и функционируют в системе государственного управления по вертикали и что они регламентируются объемами функциональных обязанностей и заданий каждого из уровней публичной власти. Взаимодействие и сотрудничество между ними осуществляется на партнерской основе с учетом финансовых возможностей каждого из региональных образований.
При исследовании вопросов региональной экономики в контексте проблемы регулирования межбюджетных отношений особое внимание уделяется определению приемлемого баланса полномочий уровней власти, позволяющего обеспечить с одной стороны, реальную целостность государства, а с другой - существенную самостоятельность бюджетам регионального уровня [17].
Как отмечалось в п.1.1 не существует единых моделей межбюджетных отношений. Мировая практика финансового регулирования территориального развития сильно дифференцирована в зависимости от особенностей и развитости национальных экономик, от государственного устройства отдельных стран и политических традиций. Нельзя упускать из вида и то обстоятельство, что все зарубежные примеры развития межбюджетных отношений были обеспечены не только высоким экономическим потенциалом государств и отдельных территорий, но и стабильным, соблюдаемым законодательством, хорошо поставленной статистикой и учетом.
В процессе постепенного проведения в Украине экономических преобразований на первый план все чаще выходят вопросы реформирования системы межбюджетных отношений в контексте проведения взвешенной региональной политики. С обретением независимости Украина начала строить свою бюджетную систему, историю развития и функционирования которой условно можно разделить на два этапа - до 2001 года и после июня 2001 года. Основанием этому служит принятый 21 июня 2001 года Бюджетный кодекс Украины. Итак, для того, чтобы определить, как изменились цели и задачи управления бюджетными ресурсами, рассмотрим особенности его осуществления в течение этих двух этапов.
Первоначальное становление бюджетной системы Украины велось хаотично, раздробленно, без особой взаимосвязи с остальными системами. Так, к концу 1999 года - началу 2000 года она все больше противоречила потребностям страны, которая стремится осуществить успешный переход к современной рыночной экономике [34]. Система характеризовалась непрозрачностью, субъективностью принятия решений, нестабильностью в доходных и расходных полномочиях местных бюджетов. Ощущалось и несоответствие между бюджетными законами и соответствующими положениями Конституции Украины.
В области планирования и прогнозирования бюджета наметилась следующая тенденция: областные бюджеты формировались за счет противоречивого совмещения разделенных налогов и дотаций из государственного бюджета, при чем со временем деление уступило место 100-процентному закреплению отдельных налогов, таких как подоходный налог с граждан, за отдельными видами бюджетов. Объемы и дотаций, и отчислений определялись в ходе напряженных политических торгов между областями и Министерством финансов Украины [23]. Области подавали свои расходные требования или потребности, рассчитывая на необходимые расходы для финансирования существующей сети бюджетных учреждений, а также обосновывая свои потребности для предоставления льгот отдельным категориям населения.
Вследствие спада производства и соответствующего сокращения доходной базы разрыв между потребностями регионов и возможностями их финансового покрытия все больше увеличивался. Средством урегулирования разницы между необходимыми ресурсами и доступными доходами стали "договоренности" между областями и
- Київ+380960830922