-правовые вопросы законопроектной деятельности органов военного управления

СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ 2
Глава 1. ПОНЯТИЕ И ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЗАКОНОПРОЕКТНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВОЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ.
1. Теоретические вопросы законопроектной деятельности в Российской Федерации. 10
2. Понятие и содержание законопроектной деятельности органов военного управления. 44
3. Правовое регулирование законопроектной деятельности органов военного управления: история и современность. 66
Глава 2. ВОПРОСЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
ЗАКОНОПРОЕКТНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВОЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ.
1. Законодательная техника и пути ее совершенствования. 104
2. Компьютеризация законопроектной работы как средство повышения ее эффективности. 127
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 145
ЛИТЕРАТУРА 164
2
ВВЕДЕНИЕ
АКТУАЛЬНОСТЬ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ
Радикальная реформа общественного строя России повлекла за собой изменение правовой системы. В результате нескольких лет законотворческой деятельности создано сложное и не лишенное противоречий законодательство. Многие актуальные законы до сих пор не приняты, а принятые часто отличаются невысоким качеством.
Причины сложившейся ситуации обусловлены следующими факторами:
- отсутствует прежде всего четкая, обоснованная и законодательно оформленная регламентация законотворчества, обеспечивающей распределение полномочий, координацию, повышение качества и обоснованности законопроектных работ на всех уровнях власти,
- допущены просчеты в планировании и оценке возможности своевременного и качественного исполнения законопроектных работ и как результат - дублирование в работе субъектов законодательной инициативы.
Кроме того, можно выделить и такие факторы, как подготовку законопроектов ненадлежащими специалистами, имеющими недостаточно профессиональных знаний и опыта в предполагаемой сфере регулирования законопроекта, а также недостаточное финансирование законопроектных работ.
Все сказанное касается и законодательства, регулирующего оборону и военное строительство.
2 ноября 1993 года Президент РФ указом № 1833 утвердил "Основные положения военной доктрины РФ", которые являются составной частью концепции безопасности Российской Федерации. Из основных направлений социально-политического обеспечения военной безопасности РФ на первое место было поставлено создание и совершенствование правовых основ обеспечения военной безопасности России. В этом направлении достигнуты определенные положительные результаты.
Вместе с тем, отсутствие системности в создании правового базиса функционирования Вооруженных Сил, неотработанный механизм социальной защищенности военнослужащих как при
19
отношений, которые реализуются в деятельности высшего представительного органа, обладающего исключительным правом осуществлять законодательную власть. (Ковалев Д.А. 1966: 6,15,16,84). Близка к позиции Ковалева Д.А. и позиция Антоновой Л.И., которая утверждает, что законотворческая деятельность - это лишь совокупность организационных действий управомоченных государственных органов по рассмотрению и утверждению законопроектов, так как именно здесь происходит качественный скачок в правообразовании, приводящий к появлению правового акта как такового. (Антонова Л.И. 1966: 4).
Такое понимание законотворческого процесса охватывает процедуру деятельности лишь самого законодательного органа, начиная с внесения законопроекта в повестку дня и заканчивая его обсуждением и принятием. Деятельность субъектов права законодательной инициативы, комитетов и комиссий, непосредственное участие населения в обсуждении законопроектов Ковалев Д.А. рассматривает как участие в законодательной деятельности высшего представительного органа, как помощь законодательной деятельности. (Ковалев Д.А.1966: 5,6,85).
Однако, эти участие и помощь неотделимы от создания правовых норм; без них не может и не должен действовать сам законодатель.
Характерно, что в позиции Ковалева Д.А., направленной на рассмотрение только решающих действий самого законодателя, вообще исчезает из поля зрения вся законоподготовительная работа. Хотя всенародное обсуждение происходит до вынесения законопроекта в высший представительный орган, то есть до начала его деятельности.
Таким образом, если последовательно провести рассуждения Ковалева до конца и считать, что процесс законотворчества ограничен деятельностью законодателя, то за рамками законотворческого процесса остается ряд весьма важных и юридически значимых действий по подготовке проекта, в том числе даже деятельность комитетов Государственной Думы и Совета Федерации, а также обнародование нормативных актов. Такое понимание законотворческого процесса сводит всю законотворческую процедуру к формально-юридическим моментам возникновения правоотношений в связи с внесением в повестку дня законопроекта, его обсуждением и принятием, оставляя тем самым ряд весьма
20
важных практических действий и отношений по подготовке проекта, которые свойственны для процедуры оформления воли народа в правовых предписаниях. Представляет интерес позиция Фарбера И.Е. и Ржевского В.А., которые совершенно обоснованно утверждают, что нельзя выносить за пределы законотворческого процесса всю работу по подготовке законопроекта. Иное понимание в значительной мере (степени) сводит процесс законотворчества лишь к приданию проекту силы закона. (Фарбер И.Е. Ржевский В.А. 1967: 151-152).
Следует согласиться с позицией Ковачева Д.А., который пишет, что комитеты и комиссии представительных органов лишь оказывают помощь в деятельности законодателя. Но его утверждение, что обсуждение законопроекта законопроектными комиссиями не имеет самостоятельного значения и не может влиять на судьбу законопроекта, весьма спорно. Деятельность комиссии по разработке проекта, по изменению, уточнению его содержания нормативно урегулирована, носит процессуальный характер и не может не влиять на законотворчество. Естественно, что деятельность комиссии не имеет решающего значения, не приводит к созданию закона, что, однако, не лишает ее законотворческого характера.
Законопроектная деятельность - это часть законотворческой работы. Это во многом техническая, подготовительная работа, но входящая в ткань соответствующей формы деятельности органов государства. На данной стадии государственная воля начинает формулироваться, оформляться. И она носит официальнопроцессуальный характер, облекается в определенные правоотношения, порождает обязанности и права.
Вместе с тем, ни один законопроектный орган не является законодателем; им является только Федеральное Собрание Российской Федерации. То же следует сказать и о деятельности любого законопроектного органа, под которым понимается орган, которому поручена разработка проекта закона или который составляет таковой по собственной инициативе в соответствии со своими полномочиями. (Пиголкин А.С. 1974: 33).
Таким образом, под законопроектной деятельностью необходимо понимать часть законотворческой процедуры, непосредственно направленную на создание проекта закона.