РОЗДІЛ 2
СУТНІСТЬ, ЗМІСТ І СТАДІЇ КОНТРОЛЬНОГО
ПРОВАДЖЕННЯ.
2.1. Зміст (стадії) контрольно-процесуального провадження
Управління як процес являє собою цілісну циклічну систему, яка складається з ряду стадій. В науковій літературі пропонуються різноманітні підходи до виділення стадій процесу управління і єдиної думки з цього приводу науковцями поки що не досягнуто103. Так Ю.М. Козлов виділяє три стадії управління: прийняття рішення; реалізація рішення; контроль за його реалізацією104. Таку ж думку висловлюють Ю.П. Битяк та В.В. Зуй, вказуючи, що державне управління обов'язково включає три елементи: прийняття рішення, його виконання та контроль за реалізацією105. О.І. Рябко виділив наступні стадії управлінської діяльності: 1) збір, обробка та аналіз інформації, необхідної для прийняття рішення, формування мети; 2) прийняття управлінського рішення, його правове підтвердження та вираження (якщо мова йде про юридично значущу дію); 3) реалізація управлінського рішення (організаційними, розпорядчими та правовими засобами); 4) констатація та аналіз одержаних результатів по каналам зворотного зв'язку, перевірка їх відповідності заданим зразкам, моделям, масштабам, параметрам і т.і. та формулювання заходів зі стабілізації, коригування управлінської системи106.
Не претендуючи на вирішення цього питання (дане дослідження не має такої мети), вважаємо за необхідне підкреслити, що в усіх приведених класифікаціях стадій управлінської діяльності на останньому місці розташована стадія контролю за виконанням управлінського рішення. Таким чином, виходячи з позицій вищезгаданих науковців, контроль можна розглядати як стадію управлінської діяльності. В той же час завершуюча, за логікою управлінського циклу, контрольна стадія виступає початковою стадією нового, похідного від попереднього управлінського циклу на рівні збирання, обробки інформації та постановки цілей для прийняття нового або додаткового управлінського рішення по коригуванню системи поведінки підконтрольного об'єкту. Таке розуміння дозволяє відділити контроль від розпорядчих заходів, спрямованих на приведення управлінської системи у відповідність до заданих параметрів, оскільки він складає лише основу , інформаційно-аналітичну базу та, нерідко, правову підставу для нового управлінського циклу, який запроваджується за результатами контролю. В основі нового циклу полягає нове управлінське рішення, яке реалізується у вигляді дій розпорядчого характеру або у вигляді встановлення нових правових, технічних, технологічних та інших норм.
Як і управлінський цикл, контроль також необхідно розглядати як процес, який являє собою визначену чергу стадій (фаз), що в сукупності складають замкнутий цикл.107 Аналіз стадій контрольного процесу дозволяє розкрити специфіку контрольної діяльності, юридичну природу та цілісність змісту контролю, конкретні функції складових її стадій та склад утворюючих елементів.
Проблеми стадійності, в основному, виступають предметом досліджень спеціалістів традиційних процесуальних наук в яких стадії визначаються як сукупність процесуальних дій або процесуальних відносин, об'єднаних найближчою процесуальною метою.
У найбільш узагальненому вигляді стадія, як самостійний елемент юридичного процесу, являє собою частину визначеної у часі структури, яка складається з об'єктивної логічної послідовності здійснення визначеного числа дій з прийняття процесуального акту допоміжного або основного призначення. Стадія виступає в якості визначеної у часі форми, яка наповнена відповідним функціональним змістом, тобто тими вимогами, які пред'являються до учасників процесу та їхнім діям з метою досягнення останніми матеріально-правового результату, передбаченого правовою нормою108.
Процесуальні стадії також можна визначити як елемент процесуальної форми, який характеризує динамічну, часову сторону юридичного процесу, тобто елемент, який визначає початковий, проміжні та кінцевий етапи розгляду юридичної справи109.
Слід чітко визначати критерії розмежування стадій контрольного процесу, відрізняти стадії від контрольно-процесуальних дій, які наповнюють зміст останніх. Стадія контрольного процесу може бути визнана автономною за умови додержання низки умов:
1) поряд із загальними завданнями, що властиві контрольному процесу в цілому, кожна окрема стадія повинна характеризуватися своїми, особистими завданнями, які відрізняються від завдань інших стадій. Невиконання цих завдань перешкоджає подальшому нормальному продовженню процесу.
2) Необхідно, щоб стадія була неминучою, об'єктивно обумовленою в даному процесі.
3) Положення та повноваження суб'єктів на кожній самостійній стадії має відрізнятись від положення та повноважень суб'єктного складу інших стадій.
4) Кожна наступна стадія є контрольною по відношенню до попередньої.
5) Кожна самостійна стадія повинна являти собою сукупність процесуальних дій та відносин, встановлених законом, завершуватися прийняттям рішення та закріплюватися у відповідному правовому акті.
6) На окремих стадіях контрольного процесу діють різні режимні характеристики: принципи контрольної діяльності, контрольно-процесуальні гарантії, способи та методи контролю.110
Серед вчених-правознавців висловлюються різні думки щодо кількості стадій контролю. Зазвичай виділяються від двох до п'яти стадій. Наприклад, В.М. Артеменко виділяє в контрольній діяльності дві основні стадії: перевірка додержання відповідними суб'єктами тих або інших вимог з метою виявлення наявних в цьому відношенні недоліків, а також причин та умов, що їм сприяли; прийняття всіх необхідних заходів, спрямованих на виправлення, коригування неналежного стану справ на даний час та на майбутнє.111 І.Н. Іванов серед стадій контрольного провадження виділив: підготовку до перевірки; проведення перевірки; розгляд матеріалів контролю та прийняття необхідних заходів.112
Н.В. Селівон пропонує наступні стадії контрольного процесу: 1) вибір об'єкту контролю та