Конституційно-правовий механізм здійснення зовнішніх зносин України.

зміст ст. Конституції може
зробити лише Конституційний Суд.
Професор В. Денисов, наприклад, у процесі розробки проекту Основного Закону
( р.) запропонував включити до тексту таке положення: “загальні норми
міжнародного права, які визнані міжнародним співтовариством, є частиною права
України та мають перевагу над законом і безпосередньо створюють права і
обов’язки для населення України” [, с.]. Конституційною комісією також
передбачалася дещо інша редакція ст. : “загальновизнані принципи і норми
міжнародного права, а також міжна­родні договори України є складовою частиною
її правової системи” [, с.], тобто їх дія визнавалася без будь-яких
обмежень. При цьому професор В. Денисов вважає відсутність у Конституції
України положення про статус міжнародного звичаєвого права не як упущен­ня
законодавця, а як політичний компроміс [, с.]. Професор П. Мартиненко
зауважує, що “звідси є зрозумілою й та обережність, яку виявлено у прийнятій
Консти­туції до прямо інкорпорованих до правового порядку України
загальновизнаних принципів і норм міжнародного пра­ва. Проте конституцієдавець
обмежив їх пряму дію в пра­вовому порядку України сферою “зовнішньополітичної
діяльності України” (ст. Конституції), чим поставив національні суди та інші
правозастосовні органи перед складною проблемою юридичного визначення цієї
сфери [, с.].
Зокрема, у більшості країн континентальної системи права, звичаєве міжнародне
право визначено законодавчо і розглядається як частина права країни. Так, у
конституціях, зокрема, ФРН (ст.) загальновизнані норми міжнародного права є
складовою частиною права Федерації та мають перевагу перед законами [,
с.]; Італії (ст.) - правопорядок узгоджується із загальновизнаними нормами
міжнародного права [, с.]; Франції (ст.) - міжнародні договори, певним
чином ратифіковані, мають силу, що перевищує силу законів [, с.]; Литви
(ст. ) - зовнішні зносини здійснюються за загальновизнаними засадами і
нормами міжнародного права [, с.]; Російської Федерації (ч. ст.) -
загальновизнані принципи і норми міжнародного права і договори є складовою
частиною її правової системи. Як слушно зауважує І. Лукашук, в результаті
вперше конституційно визначений зв’язок міжнародного права з правовою системою
держави, до того ж створено юридичні гарантії реалізації його норм [,
с.].
Наведені вище норми конституцій можуть сприйматися як констатація відповідного
стану національного правопорядку, і, як доречно підкреслює професор В. Шаповал,
визнання примату міжнародного права [, с.]. На думку судді Міжнародного
Суду ООН В. Верещетіна, такі “принципи є заходами щодо зміцнення довіри
стосовно партнерів на міжнародній арені, та мають, очевидно, тлумачитись як
вияв­лення готовності держав у міжнародних відносинах діяти у суворій
відповідності до загальноприйнятих міжнародно-правових принципів і норм” [,
с.]. Саме така логіка, на нашу думку, швидше за все, свого часу закладалася й
у зміст Декларації про державний суверенітет України (
розділ Х).
Проблема узгодженості та взаємодії національних правових систем з міжнародним
правом є традиційною в науках конституційного та міжнародного права і на­лежить
до дискусійних проблем. І це закономірно, адже їх співвідношення забезпечують
дію міжнародних стандартів в конституційному праві. Гносеологічною основою їх
співвідношення є теорія, згідно з якою міжнародні норми пере­важають над
нормами національного законодавства і мають бути інтегровані у
внутрішньодержавні правові системи. Саме цьому відповідає ст. Конституції
України. І хоч у міжнародно-правовій доктрині домінує тенденція визнання
примату міжнародного права над національним, проте конституційна практика
України не сприймає цю ідею і, як і раніше, виходить з примату Конституції щодо
міжнарод­но-правових зобов’язань.
Дискусії на предмет взаємодії міжнародного та внутрішнього права розгортаються,
головним чином, між прихильниками двох основоположних концепцій, а саме -
монізму та дуалізму. Так, моністи (Г. Кельзен, Ж. Ссель, Й. Кунц, Г.
Лаутерпахт, П. Гуггенгайм, А. Фердросс та ін.), як відомо, виходять із
неподільності поняття “право”, вважаючи, що міжнародне і внутрішнє право є
складовими одного єдиного правопорядку. Натомість, дуалісти (Г. Тріпель,
Д. Анцилотті, П. Оппенгейм, Р. Кавальєрі, Р. Куадрі, Б. Росс, П. Дрост та ін.),
навпаки, вважають, що міжнародне і внутрішнє право становлять дві самостійні
правові системи, які функціонують автономно [, с.]. До речі, саме дуалізм
був характерною рисою міжнародно-правової доктрини СРСР.
Сьогодні немає одностайності у доктринальних підходах щодо того, яка з двох
названих концепцій є домінуючою. Водночас, огляд наявних теорій та
доктринальних підходів до проблеми співвідношення норм міжнародного та
національного права надає підстави стверджувати, що моністична теорія примату
міжнародного права набуває зростаючого впливу при реалізації норм міжнародного
права на національному рівні. При цьому взаємозалежність цих систем права
проявляється як в їх масштабних взаємовпливах, так і значною мірою узгодження
національних правових систем з міжнародними принципами.
Як справедливо підмічає С. Черниченко, ці системи права є різними, та не мають
пріоритету одна над іншою. Проте без внутрішньодержавного права міжнародне
право функціонувати не може [, с., ]. На думку О. Мережка та М.
Неліпа, вітчизняному законодавству притаманні риси обох названих концепцій,
однак все ж таки спостерігається певна тенденція до переходу від дуалізму до
монізму [, с.]. Р. Мюлерсон відмічає, що “зовнішні дії завжди потребують
внутрішніх акцій, то безумовно, є потреба у взаємодії та узгодженості цих
систем права” [, с.]. Не можна не погодитися з думкою Д. Терлецького, який
вказує на взаємовиключний характер суджень, висловлених при аналізі загальної
проблеми співвідношення міжнародного і національного права, значною мірою
обумовлений “намаганнями дослідників “вкласти” конституційні приписи в
прокрустове ложе дуалізму і монізму. В дійсності ж вирішення цієї проблеми слід
шукати не в площині панування-підкорення, а у взаємодії міжнародного і
національного права” [, с.].
У позитивному міжнародному праві відповідь на ці пи­тання є більш однозначною.
Вона міститься в положеннях ст. Статуту Міжнародного Суду ООН, який входить
до Статуту ООН [, с.-].
Водночас, окремі законодавчі акти, відповідно до ч. ст. Закону України
“Про міжнародні договори України” [], яка встановлює пріоритет норм
ратифікованого міжнародного договору в разі їх колізії з нормами національного
права, закріплюють “ситуаційний примат” міжнародного договору над
законодавством України. Подібні норми утримуються у п. ст. Цивільного
процесуального кодексу України []; п. ст. та п. ст. Господарського
кодексу України []; у ч. ст. Цивільного кодексу України []; у
законах України “Про систему оподаткування” (ст. ) [], “Про податок на
додану вартість” (п ст. ) [] та ін.
Крім того, низка чинних законів України містить посилання на загальновизнані
норми і принципи міжнародного права. Так, відповідно до п. ст. Кримінальний
кодекс України [] ґрунтується на Конституції та загальновизнаних принципах і
нормах міжнародного права. Такі саме норми передбачені у ст. , Закону
України “Про зовнішньоекономічну діяльність” [], ст. Закону України “Про
дипломатичну службу”, якою підкреслюється “забезпечення національної безпеки
шляхом підтримання мирного і взаємовигідного співробітництва з членами
міжнародного співтовариства за загальновизнаними принципами і нормами
міжнародного права” [].
Таким чином, залишається питання визначення статусу загальновизнаних принципів
і норм міжнародного права у правовому порядку України. Якщо їх пріоритетність
перед національним законом не викликає сумніву, то їх співвідношення з
Конституцією держави, яка не визнає примату норм міжнародного права, може
викликати доктринальні розбіжності. Проте безсумнівно, що в контексті чинного
міжнародного права є неприпустимим посилання на Конституцію для того, щоб
удатися до дій, які не відповідали б загальновизна­ним принципам і нормам
міжнародного права. Саме це підтверджує необхідність удосконалення ст.
Конституції України стосовно надання статусу загальновизнаним нормам
міжнародного права у внутрішньому правопорядку, а також міжнародним договорам
України, які не потребують ратифікації відповідно до закону, а підлягають
затвердженню Президентом України або Кабінетом Міністрів, що дало б, на нашу
думку, можливість вирішувати колізії норм міжнародних договорів і національного
законодавства, сприя­ло б прямому застосуванню норм міжнародних договорів.
1.5. Стан та проблеми законодавчого врегулювання засад
зовнішніх зносин України
Конституційні норми регламентують, щоправда у дещо узагальненій формі, цілі,
пріоритети, засоби, а також основи організації та функціонування державної
зовнішньої політики.
Концепцію зовнішньої політики України викладено в Декларації про державний
суверенітет (липень  р.) та в Акті проголошення незалежності України
(серпень  р.), в яких декларується та закріплюється створення незалежної
держави Україна – суб’єкта міжнародного права, яка будує свої відносини з
іншими країнами, керуючись міжнародно-правовими нормами і принципами. Ще з
року Україна є самостійним членом – засновником ООН.
На сьогодні у сфері зовнішніх зносин прийнято також ряд законів України, які
регулюють окремі напрямки зовнішньої діяльності нашої держави. Зокрема, варто
відзначити закони України “Про зовнішньоекономічну діяльність”, “Про основи
національної безпеки України”, “Про дипломатичну службу”, “Про Загальнодержавну
програму адаптації законодавства України до законодавства ЄС” та ін. Крім того,
правові норми засадничого характеру, зосереджені і в багатьох інших
законодавчих актах окремими
розділами, які органічно вплітаються у правову
систему України, забезпечують дотримання вимог ієрархічності та
підпорядкованості їх Основному Закону України, є опорним каркасом усієї
правової системи.
У цьому сенсі варто зауважити, що нормативно-правове забезпечення сфери
зовнішньої діяльності України найчастіше не відповідає сучасним реаліям.
Свідченням цього є відсутність в українському законодавстві спеціального
закону, що регулює поряд з Конституцією та іншими актами зовнішню політику
держави. Неврегульованість законом засад зовнішніх зносин суперечить
закріпленому у Конституції України положенню, згідно з яким остання проголошена
правовою державою (ст.).
Варто нагадати, що до цього часу в зазначеній сфері системообразуючим
документом є Постанова ВРУ “Про Основні напрями зовнішньої політики України”
від липня р. [], якою закріплені пріоритети та стратегічні цілі
зовнішньої політики. Цей базовий документ є застарілим, тому що схвалений понад
років тому. В ньому не врегульовані сьогоденні національні інтереси України
з урахуванням сучасних світових реалій та потреб внутрішнього розвитку; не
розкривається та не охоплюється весь комплекс зовнішньополітичних завдань, які
стоять перед Україною, не затверджений алгоритм поступових дій на міжнародній
арені, критерії і порядок встановлення зовнішніх відносин стратегічного
партнерства України з іноземними державами та міжнародними організаціями. Як
справедливо підкреслив екс-Голова Комітету Верховної Ради з закордонних справ
С. Сташевський, “вона прийнята ще очима, руками і мозком Української РСР” [,
с.].
У цьому зв’язку варто зазначити, що Конституція (п. ст. ) визначення засад
внутрішньої та зовнішньої політики віднесла до повноважень Верховної Ради
України. Характерно, що при цьому не вказується та не конкретизується
необхідність прийняття єдиного закону або навпаки декількох законів щодо
визначення названих засад, наприклад, через систему правових норм у різних
законодавчих актах. Більше того, у ч. п. ст. Конституції зазначено,
що виключно законами визначаються засади зовнішніх зносин. Тобто норми
Основного Закону засвідчують, що засади наведених у статті суспільних відносин
мають визначатися законами. Натомість не обов’язково мова повинна йти про
необхідність прийняття єдиного законодавчого акту стосовно визначення засад
внутрішньої та зовнішньої політики.
У цьому ж контексті вимагає розв’язання проблема законодавчого визначення засад
зовнішніх зносин, тому що вищезазначена Постанова, насамперед, суперечить ч.
п. ст. Конституції України, а нормативний характер її може ставитися під
сумнів. Очевидно, що цим документом у швидкоплинній системі сучасних
міжнародних відносин керуватися складно. Відсутність детального правового
регулювання процесу прийняття зовнішньополітичних рішень, а також законодавчо
закріпленого за компетентними державними органами переліку повноважень у
зовнішньополітичній сфері і, відповідно, розмитість відповідальності за
прийняття рішень, вносить плутанину при реалізації зовнішньої політики держави,
заважає досягненню цілей держави на міжнародній арені.
Аналіз наявної законопроектної бази засвідчив, що для надання
зовнішньополітичному процесу належної прозорості, підконтрольності та
зорієнтованості на національні інтереси необхідна розробка єдиного
законодавчого акту, спрямованого на визначення основних засад державної
правової політики у сфері зовнішніх зносин. У цьому зв’язку варто наголосити,
що починаючи з р. на розгляд парламенту постійно вносилися законопроекти
стосовно визначення внутрішньої та зовнішньої політики. Наприклад, до Верховної
Ради ІV скликання було внесено з цієї проблеми законопроектів, V скликання –
, VІ скликання – 7.
До речі, розгляд цих важливих законопроектів періодично передбачався у порядках
денних сесій Верховної Ради різних скликань, а також Перспективним планом
законодавчих робіт Верховної Ради V скликання [, с.]. Проте переважна
більшість з них так і залишилась нерозглянутою парламентом. Для виправлення
ситуації Постановою Верховної Ради від жовтня р. була створена
Тимчасова спеціальна комісія з метою узгодження та узагальнення позицій різних
авторів законопроектів [], однак вона цього завдання так і не реалізувала.
Насамперед, це пов’язано із тим, що внесені законопроекти декларували
принципово різні зовнішньополітичні пріоритети, а окремі пропозиції були
спрямовані фактично на зміну стратегічного курсу України.
Про актуальність