РОЗДІЛ 2. ТЕОРЕТИЧНІ ЗАСАДИ ВИДАННЯ АКТІВ КАБІНЕТУ МІНІСТРІВ УКРАЇНИ
2.1. Видання актів Кабінету Міністрів України як вид процедурної діяльності
Видання правових актів є діяльністю уповноваженого органу, яка спрямована на
реалізацію його компетенції і функцій та представляє собою правову форму їх
реалізації. Така діяльність забезпечує компетентному органу можливість
виконувати свої завдання перед суспільством та здійснювати свою компетенцію,
чим опосередковує юридичний вплив на відповідні сфери суспільних відносин.
Перед тим як охарактеризувати процедурний характер видання урядових актів,
зупинимося на наступному.
В юридичній літературі видання правових актів позначається різними термінами,
наприклад, “процедури нормотворчої діяльності”, “правотворчий процес”,
“провадження з видання нормативних актів”, “нормотворчі провадження” та ін. Як
видно, ключовими словами при визначенні цієї діяльності є “процес”,
“процедура”, “провадження”. Загальним для них є те, що вони відображають
порядок видання правових актів. Це суть поняття будь-якого виду діяльності, яке
показує її динаміку. В такому контексті немає суттєвої різниці між зазначеними
термінами.
Проте питання позначення порядку видання правових актів певними термінами
пов'язане не стільки з лексичним його тлумаченням, яке дозволяє використовувати
поняття “процес”, “процедура”, “провадження” як синоніми, скільки з юридичним
навантаженням цих понять, їх правовим змістом. Саме цей аспект часто викликає
неоднозначність названої термінології. Так, серед науковців не склалося єдиної
думки щодо поширення правової категорії “процес” на порядок видання правових
актів.
У межах загальної теорії права ця проблема сформувалася в контексті розширеного
тлумачення поняття юридичного процесу. Його обсяг досліджувався в роботах В. М.
Горшеньова [110], С. М. Олєйнікова [111], В. М. Протасова [112], О. В.
Фатхутдінової [113] та інших науковців. Прибічники широкого тлумачення
юридичного процесу вважають, що ця категорія є збірним науковим поняттям, яке
характеризує будь-яку юридично значиму діяльність з її процедурної сторони
[113, с. 33], а поширення процесуальної форми на діяльність усіх державних
органів сприятиме подальшому підвищенню ефективності управління, адже вона
пов'язана з виробленням оптимальних процедурних правил здійснення органами
держави та посадовими особами своїх повноважень та підвищенню відповідальності
посадових осіб [110, с. 5].
Найбільшого резонансу неоднозначність використання правової категорії “процес”
щодо порядку видання правових актів набула в рамках дискусії про обсяг поняття
“адміністративний процес”, що дотепер ведеться в теорії адміністративного
права. Інакше кажучи, постало питання, чи є такий порядок адміністративним
процесом. Це питання має значення і для нашого дослідження, тому що постанови і
розпорядження Кабінету Міністрів України є актами державного управління і
насамперед джерелами адміністративного права України.
Докладний аналіз розвитку наукової думки щодо обсягу і структури
адміністративного процесу дається в працях О. М. Бандурки і М. М Тищенка [114],
І. П. Голосніченка і М. Ф.Стахурського [115], В. Г. Перепелюка [116] та в
окремих роботах інших науковців. Тому зазначимо тільки наступне.
На думку одних авторів, які виступають за так зване “вузьке” тлумачення
адміністративного процесу (Н. Г. Саліщева, В. Г. Перепелюк, В. П. Тимощук та
ін.), порядок видання правових актів не включається до нього, оскільки: такий
порядок є ніщо інше, як здійснення компетентними органами своєї компетенції,
організаційна форма, без якої немислима уся виконавча і розпорядча діяльність,
а тому вона не може ототожнюватися з іншою діяльністю - щодо вирішення спорів
та застосуванню заходів адміністративного примусу (адміністративним процесом)
[117, с. 16 – 17, 118, с. 184]; правотворчість істотно різниться процедурними
формами її здійснення від правозастосування в адміністративному процесі, яка
проявляється в особливій формі індивідуальних справ, що вирішуються в
адміністративних провадженнях, в особливостях предмета доказування; в
особливостях операцій із застосовуваною нормою та в інших особливостях, які не
дозволяють віднести процедури адміністративної нормотворчості до
адміністративного процесу [116, с. 80].
Інші автори, які є прибічниками “широкого” тлумачення адміністративного процесу
(В. Д. Сорокін, О. М. Бандурка, М. М Тищенко, І. П. Голосніченко, М. Ф.
Стахурський та ін.), вважають, що порядок видання правових актів включається до
його структури в якості окремої адміністративної процедури (або провадження),
оскільки він є вираженням владної діяльності у сфері державного управління, яка
об'єктивно потребує процесуальної регламентації, адже спрямована на досягнення
юридичного результату у формі відповідного нормативного акта [119, с. 115];
видання правових актів регламентується процесуальними нормами, оскільки останні
забезпечують реалізацію норм матеріального права, які закріплюють управлінські
функції уповноважених суб'єктів [114, с. 10; 115, с. 21 - 22].
Зміст адміністративного процесу у широкому його значенні “матеріалізувався” і в
проекті Концепції реформи адміністративного права України, де зазначено, що
адміністративно-процесуальні норми виступають необхідним елементом “позитивної”
управлінської діяльності, до сфери якої належать певні загальні адміністративні
процедури (у тому числі процедури підготовки і прийняття управлінських рішень).
Такі процедури включається до структури адміністративного процесу [120, с. 39,
49].
Переконливі аргументи висувають представники обох підходів. Зокрема, праві
учені, які вказують на неоднорідність
- Київ+380960830922