РОЗДІЛ 2
ОСНОВНІ НАПРЯМИ РОЗВИТКУ ДІЛОВОДСТВА
В ОРГАНАХ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
В УКРАЇНІ У 1917-1991 РОКАХ
2.1. Організація діловодства в органах місцевого самоврядування у 1917-1919 роках
Лютнева революція 1917 р. в Петербурзі відкрила нові перспективи розвитку політичного життя в Україні. Результатом активної діяльності українських політиків стало створення координаційного і спрямовуючого центру на основі пропорційного представництва від усіх українських організацій - Центральної Ради, а згодом проголошення УНР [188, с. 65]. У цей же період було зроблено спробу реформування місцевого самоврядування, спрямовану на українізацію цих органів і надання їм широких прав. Ці принципи були сформульовані в основних документах УНР - в Універсалах Центральної Ради і деклараціях її виконавчого органу - Генерального Секретаріату.
Так, у І-му Універсалі було проголошено принцип українізації місцевого самоврядування [172, с. 20]. У Декларації Генерального Секретаріату від 12 жовтня 1917 р. зазначено, що "...Одним з головних завдань своїх, Г.С. ставить сприяти розвиткові діяльності місцевих самоуправ та поширенню їх компетенції. Це має стати головною умовою встановлення ладу на Україні" [там само, с. 20]. У ІІІ-му Універсалі відзначена необхідність "...вжити всіх заходів до закріплення й поширення прав місцевого самоврядування, що являють собою органи найвищої адміністративної влади на місцях, і до встановлення найтіснішого зв'язку й співробітництва його з органами революційної демократії, що має бути найкращою основою вільного демократичного життя" [там само, с. 21].
Органами місцевого самоврядування стали: губернські, повітові, міські ради та їх виконавчі органи - управи. Вони були створені з метою захисту національно-політичних прав українського народу і проведення в життя ухвал національних з'їздів і Української Центральної Ради [188, с. 70]. Треба відзначити, що за доби Центральної Ради на місцях паралельно з радами діяли "органи революційної демократії" [172, с. 21]. Перш за все, це інститут комісарів Центральної Ради, а також різні комітети, назва яких відповідала спрямованості їх діяльності. Але органи місцевого самоврядування та революційної демократії не взаємодіяли один з одним, функції, обов'язки, сфери впливу не були чітко розділені, що негативно позначалося на всій діяльності Центральної Ради.
Доктрину місцевого самоврядування запропонував перший президент УНР М. Грушевський. Вона базувалася на ідеї децентралізації України і встановленні гарантій місцевого самоврядування у відносинах з органами виконавчої влади. Основна мета муніципальної політики М. Грушевського полягала в українізації місцевого самоврядування [140, с. 19]. Ця система, її суть, права відповідних органів, їх стосунки з державою, зокрема з інститутом комісарів Центральної Ради, були визначені у Конституції УНР, яка була прийнята 29 квітня 1918 р. [172, с. 26]. Проте, положення нового законодавчого документа впровадити не вдалося, навпаки були проведені зміни у системі місцевого самоврядування. Це пов'язано з приходом до влади 29 квітня 1918 р. гетьмана Павла Скоропадського [там само, с. 26] і створення ним Української Держави.
Гетьман Скоропадський дотримувався консервативного підходу щодо самоврядування і виступав проти його українізації, був прихильником старої системи, яка існувала в царські часи [140, с. 19]. Як відзначають дослідники, зокрема М. Копіленко, О. Копіленко, С. Квітка, у період Гетьманату майже всі нововведення в системі місцевого самоврядування (закони, інститути, посади) відповідали тим, які мали місце в Російській імперії. Перетворення торкнулися організаційної форми місцевої адміністрації. Посада комісара (губернського, повітового), що існувала за часів Центральної Ради, була ліквідована. Місцеві адміністрації очолили старости. Нова посада, зокрема посада губернського старости, за своїм статусом практично повністю відповідала російським губернаторам.
У період Директорії намагалися відродити ідеї муніципальної політики М. Грушевського. Так, був взятий курс на українізацію місцевого самоврядування, його органам передбачалося надати великі гарантії, особливо у відносинах з органами виконавчої влади. Органами місцевого самоврядування були народні ради. Згідно з територіально-адміністративним розподілом існували губернські, повітові, волосні, міські й сільські народні ради. У великих містах, а також у тих, де виникала відповідна необхідність, народна рада міста могла створювати районні народні ради. Народні ради мали чітку внутрішню організацію. Члени ради вибирали президію, яка координувала роботу цього інституту, а також представляла його інтереси перед органами вищого рівня. До складу президії входили: голова, заступник голови і секретар. Народні ради мали свої виконавчі органи - народні управи, які в надзвичайних ситуаціях могли самостійно розглядати питання й ухвалювати відповідні рішення [33, арк. 44].
Протягом досліджуваного періоду діяв Департамент місцевого самоврядування, який входив до складу Генерального секретаріату внутрішніх справ [50, арк. 12], а після утворення міністерств - до складу Міністерства внутрішніх справ. Цей орган можна визначити як центральний орган місцевого самоврядування, тому що йому підпорядковувалася уся вертикаль відповідних місцевих органів. Департамент був створений для координування діяльності органів самоврядування на місцях, а також представлення їх інтересів перед органами центральної влади. Наявність Департаменту в структурній організації інституту місцевого самоврядування була загальною тенденцією для політичних режимів в Україні у 1917-1919 рр. Незважаючи на реформи, які проводилися кожним новим урядом, основні функції відповідного органу - координуюча та представницька - не змінювалися. Зміни відбувалися лише в організаційній структурі Департаменту. Кількість його структурних підрозділів або збільшувалася, або скорочувалася.
Департамент очолював директор. Він був відповідальним за організацію роботи ст