РОЗДІЛ 2
СТАНОВЛЕННЯ ПОЛІТИЧНОГО ІНСТИТУТУ
МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ У СУЧАСНІЙ УКРАЇНІ
1.2. Методологічно-концептуальні підходи до місцевого самоврядування
Принцип місцевого самоврядування є однією з найважливіших ознак будь-якої демократичної держави. "В Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування" - зазначено у ст. 7 Конституції України. Місцеве самоврядування - складне соціально-політичне явище, і для правильного його розуміння слід познайомитися з існуючими теоретичними концепціями.
Побудова в Україні громадянського суспільства, демократичної правової держави з верховенством права, пріоритетом прав людини, поділом влади на законодавчу, виконавчу та судову супроводжується становленням і розвитком місцевого самоврядування.
Наука про місцеве самоврядування починалася зі спроби відповісти на запитання: чи територіальна громада та її органи - це влада окрема, інша ніж державна, чи вони виконують функції й повноваження держави? Оскільки однозначної відповіді на це непросте запитання немає, то продовжують існувати та впливати на практику державотворення, у тому числі в Україні, дві основні теорії місцевого самоврядування: державницька і громадівська.
В основі державницької теорії ідея децентралізації частини державної виконавчої влади, її деволюції на рівень територіальних спільнот громадян (громад, комун, територіальних колективів) та органів, які вони обирають. Прихильники цієї теорії виступають лише за певну правову, організаційну та фінансову автономію місцевого самоврядування та його органів стосовно центральних та місцевих органів державної влади, але не самої цієї влади; розглядають самоврядування як засіб здійснення державних функцій за допомогою недержавних суб'єктів (місцевого населення та його органів). Таке розуміння природи місцевого самоврядування, на думку прихильників цієї теорії, органічно вливається у механізм народовладдя, оскільки його коріння - у владі, джерелом якої є весь народ, не його частина (громада), а обсяг повноважень - у законі, в якому віддзеркалюється державна воля народу.
Державницька теорія місцевого самоврядування найбільше поширена в Європі. Вона була започаткована у Магдебурзькому праві.
Прихильники громадівської теорії місцевого самоврядування розглядають громади - його первинні суб'єкти - як джерело такої публічної влади, яка є самостійною, так званою, "муніципальною", а не належить державі.
Якщо послідовно дотримуватися основних постулатів цієї теорії, то можна дійти таких висновків:
* у сучасних умовах, зокрема в Україні, місцеве самоврядування можливе лише на рівні населених пунктів, бо тільки там, на думку прихильників громадівської теорії, ще збереглися умови для відтворення громад. Щодо інших рівнів адміністративно-територіального поділу держави (наприклад, районів, областей), то там місцеве самоврядування можливе лише у формі добровільних об'єднань територіальних громад сіл, селищ і міст - асоціацій;
* органи місцевого самоврядування повинні вирішувати питання місцевого значення, а здійснення повноважень державної влади має покладатися на місцеві органи державної виконавчої влади;
* право на самоврядування є природним та невід'ємним від самої громади, а тому держава лише визнає його та гарантує;
* у процесі вирішення питань місцевого значення органи місцевого самоврядування повинні діяти за принципом: "Дозволено все, що не заборонено законом".
Громадівська теорія місцевого самоврядування започаткована практикою державотворення США, адже ця держава починалася із громад переселенців-колоністів, які згодом об'єдналися в державні утворення - штати, а останні - у федерацію Сполучені Штати Америки.
Наведемо коротко найхарактерніші докази прихильників громадівської теорії. Самоврядування, як вважав ще О. Ященко, є формою здійснення державних функцій за допомогою більшою чи меншою мірою незалежних від держави осіб та установ [57]. Воно є там, де місцеві справи вирішуються не представниками центрального уряду, а особами, обраними від місцевого населення.
Державницьку теорію місцевого самоврядування нині визнає переважна більшість теоретиків як на Сході, так і на Заході. Так, відомий російський державознавець професор В. Барабашев розглядає місцеве самоврядування як "державну владу особливого роду" [9]. Щодо недержавної природи місцевого самоврядування, то він назвав її міфом, який самі створили (мається на увазі практика державного будівництва в сучасній Росії).
Ю. Панейко вважав, що твердження про існування якихось первинних власних прав місцевих громад, незалежних від державного правового порядку, "є витвором фантазії теоретиків природного права", бо теорію про природні права громади не можна погодити з теорією суверенітету народу, який виявляється "в суверенності зверхньої державної влади"[85].
Певним синтезом громадівської й державницької теорії місцевого самоврядування є громадсько-державницька теорія, або теорія "муніципального дуалізму". Згідно з цією теорією, органи місцевого самоврядування є незалежними від держави лише в суто громадських справах, а в політичній сфері вони розглядаються як органи держави, що виконують її функції та повноваження. Відповідно до такого розуміння, справи, які вирішуються органами місцевого самоврядування, мають поділятися на "власні" і "делеговані". До цього розподілу ми повернемось пізніше.
Поєднання в органах місцевого самоврядування функцій місцевого самоврядування з функціями державного управління на місцях, визначення їх як органів з "подвійною" чи "двоєдиною" політико-правовою природою - це теорія (теорія "муніципального дуалізму"), яка є досить поширеною у світовій літературі. Вона має своїх прихильників і в Україні.
Розглянуті теорії місцевого самоврядування (громадівська, державницька, муніципального дуалізму) по черзі домінували під час розробки та прийняття законодавчих актів про місцеве самоврядування в Україні. Вони істотно вплинули і на зміст відповідних розділів нової Ко