РОЗДІЛ 2
ІНСТИТУТИ САМОВРЯДУВАННЯ ЯК ФОРМА ОРГАНІЗАЦІЇ
МІСЦЕВОЇ ВЛАДИ.
Місцеве самоврядування - складний і багатоплановий інститут. Воно є однією з основ конституційного ладу та основоположним принципом організації влади, що визначає систему демократичного управління, форму народовладдя, право територіальних громад на самостійне управління місцевими справами. Див: [225,20-24].
Визначення місцевого самоврядування як комплексного явища подано у ст. 140 Конституції України та ст. 2 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні". Комплексне уявлення про це суспільне явище неможливе без характеристики наявних різноманітних підходів до визначення місцевого самоврядування. Згідно з Європейською хартією про місцеве самоврядування, воно є однією з основ будь-якого демократичного ладу. "Принцип місцевого самоврядування - гласить стаття 2 Хартії, має бути визнаний і закріплений в законодавстві країни, і, по можливості, в конституції країни" [56,80].
Конституція України закріплює найважливіші підвалини демократизму держави, народовладдя, поділу влад на законодавчу, виконавчу та судову, організацію та функціонування місцевого самоврядування.
Закріплюючи місцеве самоврядування як один з елементів конституційного ладу, Конституція України гарантує організаційну відокремленість місцевого самоврядування, його органів у системі управління суспільством і державою. Не будучи складовою системи органів державної влади, органи місцевого самоврядування не є структурними підрозділами державної системи управління, а відповідно, не можуть бути підпорядкованими державним вищестоящим органам. Але водночас це не може означати його повної автономності в державі, стосовно до державної влади [222,421].
Крім того, виходячи з визначення державного управління, де зазначається, що це "підзаконна діяльність органів виконавчої влади, спрямована на практичну організацію життя суспільства і забезпечення особистої безпеки громадян, створення умов їх матеріального, культурного та духовного розвитку" [143,6], місцеве самоврядування має аналогічні завдання у справах місцевого значення.
Такий стан речей випливає із самої природи місцевого самоврядування. Так відомий російський державознавець Г. Барабашев, аналізуючи досвід здійснення місцевого самоврядування в зарубіжних країнах, визначив останнє як владу місцевого населення у справах місцевого значення, що здійснюється ним безпосередньо та через виборні органи в рамках закону, проте без втручання центрального уряду [9,3]. (Див. також) [145,179]. Разом з тим слід пам'ятати, що місцеве самоврядування має низку ознак, притаманних державній владі. До них, зокрема, належать: чітко виражений інституалізований характер (місцеве самоврядування є загальнообов'язковим інститутом, з рішенням якого не може не рахуватися населення території, в межах якої воно здійснюється [75,179]), наявність специфічного відокремленого апарату, що здійснює владні функції; безперервність у часі, універсальність, загальність; базування на законах та інших нормативних актах; здійснення на певній території щодо всіх осіб, які на ній перебувають; можливість використання засобів законодавчо інституйованого примусу; встановлення та збір податків, самостійне формування бюджету (Див., наприклад: [3,15;149,59;226,198;118,89]). Державознавці зазначали, що юридичне позбавлення державних начал для органів місцевого самоврядування додасть до їх реальної слабкості ще й слабкість правову. Самоврядні територіальні утворення функціонують на території держави, де члени територіальних громад є її громадянами, а статус і захист місцевого самоврядування визначається державою законодавчо, органи місцевого самоврядування можуть наділятися законом окремими державними повноваженнями і в руслі єдиної державної політики вирішувати місцеві справи самостійно. Проте не вправі займатися законотворчою діяльністю, що й відрізняє місцеве самоврядування [96,88-89].
Крім того, в системі місцевого самоврядування відсутня сувора ієрархія та підпорядкованість; воно здійснюється не від імені держави; його матеріально -фінансову основу складає комунальна власність; органи місцевого самоврядування мають тісні зв'язки з населенням. А отже, місцеве самоврядування як форма влади виступає суспільними відносинами, в яких суб'єкти, згідно з нормами права місцевого самоврядування наділені, повноваженнями приймати рішення з питань місцевого значення, впливати на інші суб'єкти цих відносин відповідно до своїх цілей у межах державної політики (Див., наприклад: [190,136].
Закріплення місцевого самоврядування як однієї з основ конституційного ладу, одного з головних принципів організації та здійснення управління країною, передбачає виділення особливої сфери місцевих питань, в якому органи місцевого самоврядування діють самостійно і відповідальні насамперед перед населенням підвідомчої території. У ч.2 ст. 19 Конституції закріплено принцип, згідно з яким органи місцевого самоврядування зобов'язані діяти лише на підставі і в межах повноважень та у спосіб, передбачений Конституцією та законами України. Все це стримує ініціативу в діяльності та реалізації повноважень, і на часі ставити питання про внесення змін до цього положення з тим, щоб органи місцевого самоврядування мали можливість діяти за принципом: дозволено все, що прямо не заборонено законом. Не випадково серед дослідників права місцевого самоврядування точаться дискусії щодо ставлення до поділу суспільних справ на державні та місцеві (самоврядні). Прихильники державницької концепції права місцевого самоврядування вважають такий поділ безплідним, оскільки, на їх думку, не існує об'єктивного критерію для цього [96,88-89; 21,12]. Ю. Панейко з цього приводу стверджував: "Жодна теорія, жодне законодавство не змогли досі надати істотної матеріальної риси, яка вирізнила б власне й доручене коло діяльності. Увесь цей поділ має риси довільності і є неправильним" [154,87]. При цьому одні з них апелюють до визначення місцевого самоврядування, даного в частині 1 статті 3 Єв