РОЗДІЛ 2
РОЗВИТОК ТЕОРІЇ АДМІНІСТРУВАННЯ В МІСЦЕВОМУ САМОВРЯДУВАННІ
2.1. Сутність організаційної структури в місцевому самоврядуванні
Розкриємо сутність організаційних структур органів місцевого самоврядування як упорядкованої сукупності взаємозв'язаних елементів, що перебувають між собою в стійких відносинах, забезпечують їх функціонування і розвиток як єдиного цілого [25].
Організаційні структури в системі місцевого самоврядування конкретного населеного пункту чи території, крім детальної специфікації повноважень й функцій відповідно до цілей і стратегії, передбачають вирішення проблем групування робіт у сектори, секторів - у відділи, управління чи інші підрозділи згідно із законодавством; делегування повноважень; встановлення відповідальності за виконання; визначення формальних відносини між посадовими особами та іншими працівниками з тим щоб кожний усвідомлював свій статус і роль у групі; організацію роботи безпосередніх виконавців [41; 481].
Сектор умовно визначимо як групу працівників органу місцевого самоврядування з одним керівником. Сектори групуються в більші структурні одиниці. Визначимо принципи групування робіт в сектори, а секторів - у відділи, управління й інші структурні одиниці.
Відповідно до класичного підходу [81] розрізняються чотири чинники, які впливають на вирішення цього питання:
1. Діапазон контролю. Групування не повинне призводити до перевантаження керівника через велику чисельність підлеглих. Цю межу називатимемо діапазоном контролю.
2. Економічність масштабів. Об'єднання близьких за змістом повноважень може сприяти економії коштів на їх утримання унаслідок розширення масштабів діяльності.
3. Координація. Групування має забезпечити координацію виконання повноважень і за інших рівних умов вибраний варіант має мінімізувати витрати координації.
4. Зміст повноважень. Враховується в процесі вибору рівня їх підпорядкування щодо ключових повноважень, наприклад, передбачається прийняття рішення на вищому рівні, тому їх слід групувати безпосередньо під керівництвом вищестоящого органу місцевого самоврядування.
Наведені чинники можуть діяти в протилежному напрямі; наприклад, угрупування, яке поліпшує координацію, може суперечити варіанту максимальної економії від розширення масштабів діяльності [303; 495].
А. Файоль [443; 503] виступав за обмеження максимальної чисельності підлеглих в одного керівника стверджуючи, що ідеальна чисельність підлеглих у всіх вищих керівників має дорівнювати чотирьом, хоча на найнижчому рівні органу місцевого самоврядування як організації, на який делегується відповідальність за виконання конкретних завдань, вона може становити 8 або 12. Розглянуте положення набуло популярності як принцип діапазону контролю.
Проблемі діапазону контролю класична школа приділяє велику увагу на тій підставі, що керівник повинен мати час для координації і контролю за роботою своїх підлеглих. В. Грейкунас [99] доводив, що чинником, який обмежує діапазон контролю, є кількість контрольованих адміністративних відносин, а не просте число повноважень і підлеглих працівників. В. Грейкунас установив відмінність між трьома видами відносин підлеглих і керівників, які складаються при виконанні взаємопов'язаних робіт:
1) прямі прості відносини підпорядкування, кількість дорівнює чисельності підлеглих. В найпростішому випадку, якщо - керівник, що має двох підлеглих , то мають місце прямі прості відносини (рис. 2.1);
2) перехресні відносини, що виникають між двома підлеглими одного керівника і використовуються для взаємного консультування.
Рис. 2.1. Прямі одиничні зв'язки
Якщо чисельність підлеглих одного керівника дорівнює , то кількість перехресних відносин становитиме . Наприклад, якщо має в підпорядкуванні і , то кількість перехресних відносин дорівнює двом (рис. 2.2);
Рис. 2.2. Перехресні зв'язки
3) прямі групові відносини між керівником і кожною можливою комбінацією підлеглих (рис.2.3).
Рис.2.3. Прямі групові зв'язки
В. Грейкунас встановив, що всі три види відносин потенційно передбачають витрачання часу керівника. Навіть перехресні відносини можуть вимагати від керівника діяльності як посередника. Проте, якщо виконання повноважень підлеглими не взаємопов'язане, немає необхідності розглядати перехресні і групові відносини. В. Грейкунас описав загальну кількість відносин формулою
(2.1.)
де чисельність підлеглих. В таблиці 2.1 наводиться загальна кількість зв'язків, розрахована залежно від кількості підлеглих.
Р. Девіс [409] розрізняє діапазон адміністративного контролю і обсяг нагляду. На його погляд, обсяг нагляду визначає чисельності службовців у відділі виконкому чи іншого органу системи місцевого самоврядування, підпорядкованих одному керівнику.
Таблиця 2.1
Кількість підлеглихЗагальна кількість зв'язків112631844451006222749081080
Р. Девіс обмежує вживання терміна "діапазон адміністративного контролю" керівниками базового рівня. Ця відмінність може інтерпретуватись так, що завдання у відділі органу місцевого самоврядування значно простіші, ніж на рівні управління. Унаслідок цього взаємовідносини між керівником відділу і службовцем створюють менше трудове навантаження. Р. Девіс стверджує, що обсяг нагляду може коливатися в межах від 10 до 30 службовців, тоді як оптимальний діапазон адміністративного контролю звичайно становить близько 5 осіб.
Г. Саймон указує, що "обмеження діапазону контролю входить в суперечність з принципом мінімізації кількості рівнів в організації" [409, с.345]. Він доводить: "якщо ви збільшите діапазон контролю, ви зменшите число рівнів, а якщо зменшите діапазон - збільшите кількості рівнів" [409, с.346].
Діапазон контролю залежить від конкретної ситуації. Звуження діапазону контролю, хоча і покращує внутрішні комунікац