РОЗДІЛ 2. СИСТЕМНИЙ ХАРАКТЕР КОНТРОЛЮ В ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ УКРАЇНИ
2.1. Історичні передумови становлення системи контролю в державному управлінні України
В попередньому розділі дисертаційного дослідження ми констатували, що організація контролю в державному управлінні України здійснюється на системних засадах, у зв'язку з чим є сенс дослідити передумови та шляхи розвитку системи контролю в державному управлінні України.
За часів незалежності України становлення системи контролю в державному управлінні відбувалося поетапно, що було зумовлено цілим рядом причин. Найбільш важливою з них виявилась дискредитація контрольної діяльності за часів Радянської влади й майже суцільна руйнація, у зв'язку з цим, всієї системи контролю, що існувала в колишньому СРСР під впливом демократичних перетворень, що розпочалися на початку 1990-х років.
Проте і на той час наголошувалось на необхідності контролю в державному управлінні [302].
На наш погляд, становлення системи контролю незалежної України відбувалося за принципами розвитку складних систем, а більш точно, за принципами самоорганізації складних систем за умов їх переходу до стану нестабільності. Таким чином, виходячи з синергетичного підходу, ми можемо охарактеризувати такі етапи становлення вітчизняної системи контролю в державному управлінні:
1) руйнація радянської системи державного управління. На цьому етапі руйнація системи контролю в державному управлінні була одним з багатьох процесів, що відбувалися під час розпаду радянської системи державного управління взагалі. Виходячи з нашого визначення контролю в державному управлінні, як механізму, що запобігає руйнації системи, можемо констатувати, що розпад радянської системи контролю в державному управлінні був одним з елементів тотальної руйнації радянської системи державного управління взагалі.
2) етап негації ідеї контролю в державному управлінні. Цей етап мав місце вже в незалежній Україні. Така негація стала однією з характерних рис й, водночас, чинників функціонування системи державного управління в Україні, яка перебувала у стані динамічного хаосу під час становлення на початку 1990-х років.
3) початок розбудови системи контролю в державному управлінні незалежної України на демократичних засадах. На наш погляд, на цьому етапі різко пожвавилися дискусії щодо особливостей державного управління у різних країнах та різні історичні епохи. Характерною рисою цих дискусій виявилася порівняльна настанова, спрямована на вивчення саме демократичних засад державного управління. Цей етап виявився етапом, що позначився перебуванням складної, відкритої системи контролю в державному управлінні у стані нестабільності.
4) формування основних елементів системи державного управління України та визначення нормативно-правових засад функціонування такої системи. Цей етап відзначався законодавчою активністю, завдяки якій сформувався корпус нормативно-правових актів, визначивши сучасну конфігурацію системи контролю в державному управлінні України. Саме фактор законодавчої активності і виявився на нашу думку вирішальним за умов переходу системи контролю в державному управлінні України у нову фазу.
Україна має фактично лише досвід побудови радянського контролю. Наше дослідницьке завдання полягає в тому, щоб визначити головні та другорядні елементи системи контролю в державному управлінні України та їх функції, а також обсяги й напрями корегування такої системи з точки зору її подальшого удосконалення.
Авторський погляд на етапи становлення системи контролю в державному управлінні України контрастує з думкою В.О.Шевчука [378, С. 183], який наголошував на двох етапах становлення такої системи.
До першого етапу дослідник відносить період 1991-1997 роки, який ще називають періодом становлення цієї системи. Протягом цього періоду були сформовані базові умови створення системи контролю в державному управлінні України. А саме: в основному завершилось формування системи контрольних органів, їх кадрове забезпечення, розпочалось розмежування контрольних повноважень між різними гілками влади і створення нової законодавчої бази. Також були вироблені процедури інформаційного, методичного та іншого забезпечення контролю в державному управлінні.
Другий етап розпочався приблизно у 1998 році і продовжується у теперішній час. Цей етап визначається як етап удосконалення системи контролю в державному управлінні, що передбачає розробку і здійснення заходів щодо її реформування та подальшого удосконалення, оптимізацію, підвищення ефективності контрольної діяльності тощо. На цьому етапі відбулися зміни у ставленні до контролю в державному управлінні, прийшло розуміння його значення в розбудові державного управління України.
На наш погляд, класифікація В.О.Шевчука не дозволяє визначити причини необхідності розбудови системи контролю в державному управлінні України, бо автор не розглядає етап руйнації радянської системи контролю в державному управлінні України, яка виявилася точкою відліку для розбудови системи контролю в державному управлінні незалежної України.
Слід зазначити, що контроль як об'єктивне явище у розвитку держави існував в усі історичні періоди, маючи різноманітне спрямування і Україна, запроваджуючи власну систему контролю в державному управлінні, так чи інакше повинна була рахуватися з історичним досвідом у сфері контролю.
Контрольні органи мають багатовікову історію. Щоправда, контроль традиційно зводився до державного контролю. Ефективна система контролю була створена ще за часів Стародавнього Єгипту, державне управління якого Л.Мемфорд [243] вважає праобразом тоталітарного устрою. Зазначена система мала яскраво виражений репресивний характер і була надійним механізмом поповнення державної скарбниці. В цьому контексті вельми слушним є зауваження О.Ф.Андрійко про те, що "в минулому домінуючою у підході до державного контролю була каральна мета його використання" [82, С. 12].
Поступово, з удосконаленням держ