РОЗДІЛ 2
ОСОБЛИВОСТІ СТАНОВЛЕННЯ ЗЕМСТВ ТА РОЗВИТКУ ЇХ СУСПІЛЬНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ НА ТЕРИТОРІЇ УКРАЇНИ
Реформаційна епоха 60-х років ХІХ ст. поновила багато сторін суспільного побуту, принесла також глибокі зміни і в устрої місцевого самоврядування. Логічним продовженням реформи 1861 р., яка розкріпачила народну працю і розширила права усіх класів суспільства у користуванні громадянськими правами, стало суттєве перетворення провінційного самоврядування на засадах допущення самої громадськості до активної участі у справах місцевого управління. З падінням кріпосного права наступала необхідність і відкривалася можливість зробити новий поступальний крок у розвитку місцевого самоврядування.
Для України скасування кріпацтва і впровадження земської реформи проходили з певними відмінностями від інших губерній Російської імперії. Особливістю України в соціально-економічному плані було те, що вона була аграрною частиною Російської імперії. Основною галуззю виробництва, було сільське господарство з різними формами землеволодіння. У Росії понад 95% селян жили общинами, а в Україні общинні володіння були рідкістю. Більшість селян (80%) Правобережжя і майже 70% Лівобережжя вели одноосібне господарство. Така ситуація сприяла зміцненню і без того розвинутої прив'язаності до приватної власності, що давало змогу селянам висувати своїх кандидатів до органів місцевого самоврядування.
Скасування кріпосного права об'єктивно призвело до необхідності вирішення багатьох проблем державного керівництва, про що свідчить впровадження інших реформ у суспільстві - судової, військової та земської реформ.
Серед реформ 60-х років значну роль повинна була зіграти земська. Крок у бік буржуазної монархії, зроблений 19 лютого 1861 р., безперечно мав привести до реорганізації старої системи місцевого управління, побудованої на феодальній основі і її децентралізації. У більшості європейських країн перехід від феодалізму до капіталізму супроводжувався залученням населення до системи місцевого управління. Російська імперія не становила виключення. Специфіка російської дійсності полягала лише в тому, що все це виконувалося не шляхом революційної ломки, а руками царської бюрократії, яка ні на йоту не хотіла поступитися своїми повноваженнями. Тому цей процес проходив у муках і для свого здійснення потребував більше часу.
Як відомо, хронологічно земства з'явилися після скасування кріпосного права. Реформа місцевого управління була логічним продовженням селянської реформи. Втративши головну свою опору у землеволодінні - дворянство, у той самий час, поступово втрачало й інші свої привілеї. Це відбувалося не законодавчими розпорядженнями, а природним ходом речей. У губерніях і повітах діяльність дворянських зібрань була відсунута на другий план; свобода від військової служби втратила сенс після введення загальної військової повинності; свобода від податків втрачає необхідність при переході держави від станових податків до прибуткових; право судитися становим судом "рівних" також втратило значення з часу судової реформи. Щоправда уряд намагався втримати, що можливо, з дворянських привілеїв: закрити доступ у дворянство, припинити законом дрібнення панських маєтків, урівноважити вплив дворян з силою інших станів у земстві; зробити дворянина вотчинним суддею і безпосереднім начальником над селянською волостю та ін.
За обставин що склалися, земства являли собою не тільки політичну, а й адміністративно-господарську необхідність. Вони організовувалися з метою відання справами, що відносилися до місцевих користей і потреб кожної губернії і кожного повіту81. Вводячи земські установи, царизм, з одного боку, прагнув зробити земства "віддушиною" для дворянства, що частково втратило землеволодіння, причому дворянство - це той клас, на який спиралося самодержавство. З другого боку, з розвитком земства, царизм сподівався перетворити його на ще один із своїх органів управління.
На думку укладачів "Положення про земські установи", ці заклади мали отримати статус місцевого органу державної влади. За такої постановки, земські заклади повинні були як уповноважені від державної влади органи бути забезпечені належним ступенем законодавчої і виконавчої влади. Земства мали посісти точно визначене місце серед урядових установ. А для того, щоб така влада дійсно могла бути надана земствам, треба було точно визначити законом кордони відомства нового закладу. Це стало необхідним для того, щоб запобігти втручанню різних інстанцій у межі один одного і взагалі уникнути усіляких непорозумінь і дорікань різних за своїм походженням влад.
У законодавчих актах визвольної епохи ХІХ ст. вже було закладено деякі зерна реакції. Безпосередньо саме земське Положення розроблялося за особливо несприятливих умов. Не випадково, що комісія з організації земських установ, відкривши свої роботи під головуванням М.О.Мілютіна, продовжувала і завершувала свою діяльність під керівництвом П.О.Валуєва. Зміна осіб означала зміну урядового курсу. П.О.Валуєв не приховував свого дійсного ставлення до цієї другої за важливістю реформи визвольної доби. Не тільки у приватних бесідах, а і в офіційних промовах він вказував на те, що введенням земських установ зв'язуються руки уряду (дійсний вислів Валуєва, використаний ним в одній з промов у Державній Раді)82. П.О.Валуєв прийняв керівництво підготовкою цієї реформи від свого попередника як обтяжливий і прикрий спадок, від якого, на жаль, не можна відмовитися. Тому керована ним комісія зробила все, щоб зменшити здійснення того нового, що вже було проголошено як основні засади задуманого перетворення.
Одразу ж після скасування кріпосного права система селянського самоврядування виникла у двох установах: селянській і волосній (за Положенням 1861 р.). Вони мали свої настановчі та виконавчі органи керівництва. Сільські збори зі старостою на чолі відали справами сільської общини. Це той первинний осередок, в якому, власне, і почала базуватися ідея станового самоврядування. Але інститутом сільського управління вияви