РОЗДІЛ 2
ОСНОВНІ НАПРЯМИ УДОСКОНАЛЕННЯ ОРГАНІЗАЦІЇ ТА ДІЯЛЬНОСТІ РАХУНКОВОЇ ПАЛАТИ
2.1. Удосконалення організаційно-правового забезпечення розвитку аналітичної та
прогностичної функцій Рахункової палати як засіб підвищення ефективності її
діяльності
Як було зазначено в попередньому розділі, створення Рахункової палати було
обумовлено необхідністю посилення контролю парламенту України за використанням
коштів державного бюджету, як однієї з важливих умов функціонування правової
держави. До цього часу контроль проводився парламентом разовими заходами, і
тому здійснення контролю на постійній основі Рахунковою палатою від імені ВР
України, вважалося більш ефективним. З огляду на це виникає питання: чи довела
Рахункова палата за 7 років свого існування, що вона є ефективним органом по
забезпеченню використання коштів Державного бюджету законно, доцільно,
ефективно, своєчасно і повно?
Слід підкреслити, що необхідність її функціонування визнана багатьма вищими
посадовими особами України, зокрема Головою ВР України, Міністром фінансів
України, Головою Державної податкової адміністрації України, народними
депутатами [160, 39]. Про це свідчить і кількість звернень ВР України,
Президента, народних депутатів протягом семирічного періоду, які постійно
збільшуються [161- 164], [102], [98]. Проте, поруч з цими позитивними
факторами, можна прослідкувати і зворотну ситуацію. Існують погляди, що
поставлений спектр проблем перед Рахунковою палатою лише починає вирішуватися,
що підтверджується наявністю публікацій з відповідним ухилом у пресі [165]. До
того ж, останнім часом, все більшу увагу привертає питання підвищення
ефективності та результативності діяльності Рахункової палати, що також не
свідчить про її досконалість. Майже всі науковці та практики з метою підвищення
ефективності та результативності діяльності Рахункової палати наголошують на
наділення її правозастосовчими повноваженнями [10, 17], [11, 20]. Зокрема, за
визначенням Ю.С. Шемшученко "подальші кроки щодо підвищення ефективності
діяльності Рахункової палати пов'язані ... не стільки з проблемою законодавства
... скільки з удосконаленням форм і методів її роботи... Було б бажано також
посилити зв'язки Рахункової палати з судовими органами, органами
адміністративної юрисдикції та прокуратури. Тобто, йдеться, насамперед, про
посилення реального впливу на порушників фінансових правил, максимально повне
стягнення з них шкоди, завданої інтересам держави" [166]. Голова Рахункової
палати В.К. Симоненко пропонує "для підвищення результативності діяльності
Рахункової палати ... певною мірою вирішити проблеми забезпечення відповідного
реагування з боку керівництва об'єктів перевірок на її офіційні документи щодо
виправлення виявлених недоліків, своєчасне вжиття необхідних заходів щодо їх
усунення і недопущення в майбутньому" [98, 3].
Отже, поширеною залишається позиція, яка визначає підвищення ефективності
Рахункової палати шляхом наділення її правозастосовчими повноваженнями по
відношенню до підконтрольних об’єктів. Як показує досвід діяльності ВОФК
іноземних країн, така модель підвищення ефективності на сьогодні майже не
використовується на практиці, проте деякі ВОФК залишили за собою
правозастосовчі повноваження для вирішення зазначеного питання. Між тим, на
думку дисертанта, запропоновані рекомендації щодо підвищення ефективності, а
також впровадження іноземного досвіду за визначеним напрямком викликають низку
суттєвих зауважень. По-перше, повноваження по застосуванню заходів примусу не є
природними для Рахункової палати, оскільки вона не відноситься до
правозастосовчих органів. При цьому, слід відзначити, що згідно з загальним
напрямком руху національної доктрини права в Україні, передача повноважень щодо
накладення санкцій віднесено до судової гілки влади. В зв'язку з цим, більшість
державних органів в Україні, які мали повноваження застосовувати санкції, на
сьогодні позбавлені цього права чинним законодавством і уповноважені передавати
відповідні матеріали в судові органи (Державна податкова адміністрація України,
Державна автоінспекція, тощо).
По-друге, на сьогодні не має сталого загальновизначеного поняття "ефективність
Рахункової палати". Це можна пояснити специфікою діяльності державних органів,
для яких на "відміну від інших організацій ... майже неможливо оцінити
ефективність їх діяльності через відсутність кількісного виразу кінцевої
продукції" [166, 88].
Окремий аспект цієї проблематики був визначений Головою Рахункової палати, який
категорію ефективності щодо контролю за державними фінансами розподіляє на дві
складові: ефективність використання бюджетних коштів і ефективність самого
державного контролю. За його визначенням, ефективність використання бюджетних
коштів складається з оцінки діяльності державних органів з точки зору перевірки
ефективності управління об’єктом перевірки. Між тим, таке визначення
ефективності залишається більш теоретичним, ніж практичним, оскільки, як і
іншими науковцями, залишається поза увагою визначення критерію ефективності
Рахункової палати, що є необхідною умовою для її оцінки.
Стосовно ефективності самого державного контролю, він підкреслює, що абсолютна
ефективність державного фінансового контролю вимірюється співвідношенням
трансакціонних витрат на здійснення державного фінансового контролю і сумою
виявлених і доведених фінансових втрат держави у вигляді надмірних
трансакціонних витрат при здійсненні перерозподільних відносин [167]. Між тим,
як нам здається, запропонований підхід до визначення ефективності державного
контролю як “більше виявлених і доведени
- Київ+380960830922