РОЗДІЛ 2
ЗЕМСТВА ЯК ПРЕДСТАВНИЦЬКІ ОРГАНИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
2.1. Статус та компетенція земств, організація контролю з боку держави
У другій половині ХІХ ст. в Російській імперії накопичилося багато проблем, які вимагали негайного вирішення, але старий управлінський державний механізм на фоні народження нових буржуазних відносин справитися з ними не міг. Як відомо, необхідність реформування місцевого самоврядування в Російській імперії обговорювалася в урядових колах ще на початку ХІХ століття. Окремі спроби в цьому напрямку робилися урядами Олександра І та Миколи І. Однак лише на початку 60-х років у Росії розпочалася реформа старого механізму місцевого самоврядування. Проекти всестанового самоврядування готувалися комісією Міністерства внутрішніх справ на чолі з П.Валуєвим 1[299; 300, с.180]. Робота комісії завершилася 1 січня 1864 р., коли Положення про губернські та повітові земські установи набуло сили закону.
Новостворені установи дістали назву земств. У свою чергу, земствами в той час називалася вся та кількість осіб кожного повіту, якій законом надавалося право обирати зі свого середовища земських гласних (тобто депутатів) для обговорення і вирішення справ кожного повіту чи губернії, а також керувати ними. Гласні, в свою чергу, створювали земські установи - органи місцевого самоврядування [38, с.14]. Вони запроваджувалися в Україні поетапно [177]. Так, у квітні 1865 р. земські установи почали виникати в Херсонській губернії, у вересні - в Полтавській, Чернігівській, у жовтні - в Харківській, у вересні 1866 р. - в Катеринославській, а у жовтні - в Таврійській губерніях. На Правобережній Україні (Київська, Волинська, Подільська губернії) земства запроваджувалися надто пізно - напередодні першої світової війни, до того ж з обмеженими правами і звуженою компетенцією. За короткий час вони ще не встигли набути визначених рис, якихось певних традицій; крім того, соціальні та національні відносини на Правобережжі, де питому вагу мали земельні латифундії польських магнатів, істотно відрізнялися від земств Лівобережжя та Півдня [144, с.56].
Щоб мати чітке уявлення про роботу земських установ Лівобережної та Південної України, спробуємо розібратися в їх компетенції земств, взаєминах із адміністрацією та організації контролю за діяльністю земств з боку державних установ.
Формування земського самоврядування перепліталося з питанням про компетенцію місцевих органів управління. У Положенні 1864 р. вказувалося, що земські установи є органами громадськості. При їх запровадженні уряд дотримувався думки, що нібито "самоврядування не є організацією державного управління, а є лише відмовою держави від завідування далекими для неї місцевими господарськими справами на користь вищевказаних органів" [301, с.149]. Земствам надавалося право діяти в колі цих справ самостійно, проте заборонялося "втручатися у справи, що належали до сфери дій урядових, станових та громадських установ". А оскільки точно розмежувати дії тих і тих та виокремити справи місцевого господарства із справ адміністративних було неможливо, то коло дій земства значною мірою переплелося зі сферою діяльності влад та установ, у справи яких йому було заборонено втручатися. Природно, що за таких умов виникали численні непорозуміння і навіть сутички між земствами та адміністрацією, і цьому сприяла невизначеність закону [58, с.534].
Земствам різних губерній не дозволялося входити між собою в стосунки "у справах, які торкалися загальних урядових розпоряджень", встановлювалася (1868 р.) цензура губернаторів над друкованими звітами про земські засідання [39, с. 126-127]. Водночас вийшов закон, який надавав право голові земських зборів припиняти засідання, якщо на ньому ставилося чи обговорювалося небажане питання [137, с. 136].
Проте, слід вказати, що сфера компетенції земств з цих питань, саме які й визначали зміст їхньої діяльності, не була чітко визначена. Це пояснювалось тим, що уряд не вважав за можливе повністю підпорядкувати всі ці важливі галузі народного життя громадським закладам. Продовольча справа юридично зосереджувалася в руках губернаторів і централізувалася в господарському департаменті Міністерства внутрішніх справ; охорона здоров'я, знову ж таки, перебувала в руках губернаторів і губернського правління в особі підлеглого губернаторові медичного інспектора; народна освіта, за законом 1872 р., переходила у відання особливим змішаним присутствіям, губернським та повітовим училищним радам, в яких земствам було надано дуже невелику кількість голосів. Останнім статтею 2-ю Положення 1864 р. надавалася лише право сприяння та участі в опікуванні з цих питань. І все-ж: як могло трапитися, що діяльність земств давала певні плоди? Очевидно, було знайдене вдале поєднання форми і прагнення, близьких до місцевих традицій, які давно накопичувалися в суспільстві, - брати активну участь у громадській діяльності.
Земське самоврядування, всупереч усім нечітким та юридично необґрунтованим умовам, створило народну школу, народну медицину, зосереджувало в своїх руках і управління місцевими дорогами та загальним опікуванням тощо[43, с.134]. Вже на 1917 р. налічувалося 25 напрямків їх практичної діяльності [151, с.9].
Кроки, спрямовані на реформи "місцевої влади" в Росії та визначення її компетенції, викликали дискусію між прихильниками "суспільно-господарської" і "державної" теорій самоврядування, які з'ясовували належний статус земств. "Суспільна" теорія зародилася в Бельгії, набула розробки в працях німецьких, а потім і російських учених. Природним правом будь-якої общини, вказували представники цієї теорії, визнавалося право на самоврядування. У працях В.Лешкова виділялися такі форми общини, як сільська, міська, повітова, обласна (губернська). Сукупність цих форм, на його думку, складала земську общину. Вчений дотримувався ідеї незалежності органів місцевого самоврядування від держави, оскільки земські установи - це органи народу і під контролем держави повинні бути відповідальними