РОЗДІЛ 2
ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПЕДАГОГІЧНІ ЗАСАДИ ФОРМУВАННЯ Й РЕАЛІЗАЦІЇ ПОЛІТИКИ
ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ УПРАВЛІННЯ ОСВІТОЮ У ДЕМОКРАТИЧНІЙ ПОЛЬЩІ
2.1. Законодавче забезпечення політики децентралізації
та періодизація її впровадження
Прагнення децентралізації управління освітою знайшло своє відображення у законі
від 7 вересня 1991 року про систему освіти [225]. Воно передбачалось, між
іншим, у ст. 5 цього закону, яка встановлює, що створення, ведення і утримання
початкових і загальноосвітніх державних шкіл (за винятком початкових,
спеціальних та шкіл при пенітенціарних закладах і притулках для неповнолітніх)
належить до обов’язків місцевих адміністративних органів – ґмін. З вказаних
нами у попередньому розділі причин, ця норма почала діяти щодо початкових шкіл
зі значним запізненням – з 1 січня 1996 року.
Дослідження міжнародними експертами цілей і засад освітньої політики
демократичної Польщі дало змогу виявити, що вони скеровані на поєднання
розвитку освітньої системи з поглибленням демократичних основ організації і
діяльності суспільства [124]. Знайшли підтримку і заходи, які спрямовувалися на
удосконалення управління освітою, зокрема, на розвиток децентралізації та
інтенсифікація участі громадськості в підтримці навчально-виховних закладів.
Децентралізація управління освітою породила і породжує багато суперечностей.
Так, скептики у децентралізації вбачають лише одне – простий спосіб перенесення
тягаря видатків, пов’язаних з освітою, з державного на місцевий рівень.
Поряд з цим слід зазначити, що не лише брак ресурсів у ґмін створює проблеми в
діяльності шкіл. Вони з’являються і тоді, коли місцева влада не є достатньо
підготовленою до управління школами. Так, нерідко ігноруються права вчителів,
що проголошені в законі від 26 січня 1982 року – Хартії Вчителя – та її новіших
версіях [140; 141]. Найчастіше особи, які керують ґмінами, роблять спроби
обмежити професійні привілеї вчителів, наприклад, їх стабілізацію у професії,
нормування робочого часу або повернення коштів за винаймання помешкання.
Представники територіальної адміністрації і місцевого самоврядування починають
проведення власної кадрової політики у підпорядкованих їм школах. Трапляється,
що ґміна призначає осіб, які здійснюють нагляд за школами. Деякі бургомістри (в
містах) і війти (у селах) впроваджують власні стандарти оцінки вчителів та
кадрову політику.
Досить часто подібна діяльність суперечить нормам права. Представники органу, у
віданні якого перебуває школа (а, отже, у випадку початкової школи - це
представники ґміни) входять до складу конкурсних комісій, що призначають
директорів шкіл.
Тому прагнення керівників ґмін здійснювати самостійну кадрову політику, як це
неодноразово траплялося в різних куточках Польщі, порушують повноваження
директорів шкіл і всіх вищих органів освітньої адміністрації. Найгірше ж те, що
вони обов’язково ведуть до виникнення непотрібної напруженості та побоювань
серед вчителів [141].
Від прийняття рішення про підпорядкування тих чи інших навчально-виховних
закладів місцевим органам влади до втілення цих намірів у життя у Польщі
кожного разу проходило чимало часу. Таблиця 2.1 демонструє, у якому темпі у
90-х роках початкові і середні школи передавалися у підпорядкування органам
місцевого самоврядування.
Як бачимо, ця передача мала стрибкоподібний характер. Однак, незважаючи на це,
до кінця десятиліття органи місцевого самоврядування перебрали на себе
абсолютну більшість шкіл, і лише невелика їх частина залишилась у руках уряду
[160].
Таблиця 2.1
Передача органам місцевого самоврядування
початкових та середніх шкіл
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
Початкові школи
17554
17653
16841
16621
16589
16464
16363
16251
16177
15475
В т.ч. підпорядковані органам самоврядування
995
2302
2253
2745
5283
5735
16042
15890
15796
15093
Відсоток від загальної к-сті
5,7%
13,0%
13,4%
16,5%
31,8%
34,8%
98,0%
97,8%
97,6%
97,5%
Загальноосв. школи і ліцеї
1091
1331
1511
1561
1625
1688
1734
1824
1980
2132
В т.ч. підпорядковані органам самоврядування
12
17
18
227
183
506
595
626
1686
Відсоток від загальної к-сті
0,0%
0,9%
1,1%
1,2%
14,0%
10,8%
29,2%
32,6%
31,6%
79,1%
Професійні школи
7745
7603
7542
7749
7860
8083
8026
8138
8272
8659
В т.ч. підпорядковані органам самоврядування
19
725
523
1478
1571
1548
7815
Відсоток від загальної к-сті
0,0%
0,0%
0,0%
0,2%
9,2%
6,5%
18,4%
19,3%
18,7%
90,3%
У 1991 році всі ґміни в обов’язковому порядку перебрали на себе початкові школи
і прийняли за них відповідальність. Крім того, вони повинні були їх фінансувати
із своїх загальних доходів без цільової підтримки з боку державного бюджету. Це
спричинило значні проблеми в їх бюджетах, які вони до того не виконували і
якими вони вчилися управляти у новій та нестабільній ситуації. Далі побачимо,
що багато ґмін, особливо сільських, відреагували на це закриттям початкових
шкіл.
Кошти на фінансування шкіл передавалися ґмінам у вигляді т.зв. освітньої
частини загальної субвенції. На початку 90-х освітня субвенція нараховувалася
кураторіями воєводства окремо для кожної ґміни, яка прийняла рішення про
прийняття шкіл під свою опіку. Кураторії брали до уваги колишні бюджети шкіл,
розташованих на території ґміни, робили поправку на інфляцію і отримували суму,
яка слугувала основою для нарахування субвенції.
Слід зауважити, що ґміни, які приймали у своє підпорядкування середні школи,
отримували кошти як цільові дотації на виконання довірених завдань. Розмір цих
коштів вираховувався аналогічно як і у випадку із початковими школами. У 1993
році ґміни мали у своєму веденні лише 18 ліце