РОЗДІЛ 2
ОГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ АСПЕКТИ ВЗАЄМОДІЇ МІСЦЕВИХ ДЕРЖАВНИХ АДМІНІСТРАЦІЙ ТА ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
2.1. Компетенційна основа взаємодії місцевих державних адміністрацій і місцевого самоврядування
Поняття "компетенція" є базовим для публічного права, воно складає ядро конституційних та управлінських відносин. За образним формулюванням Ю.А.Тихомирова, компетенція виступає як "нормативно-предметне вираження публічних справ і їх суб'єктів", вона є "своєрідним фокусом боротьби за владу, за набуття і використання владних повноважень" [110]1.
Проблеми компетенції органів державної влади традиційно були в "полі зору" вітчизняних вчених-правознавців [116-118]2. Проте це наукове надбання, як справедливо застерігає О.Крупчан, може застосовуватися "лише в тих його частинах, які не заперечують реалій сьогодення", виходячи з розуміння того, що дослідницькі розробки у радянські часи "ґрунтувалися на ролі єдиної державної влади в соціалістичному суспільстві, основу якої складали ради всіх рівнів і підконтрольні та підзвітні їм виконавчо-розпорядчі органи цих рад" [119]3. Адже наукові розробки радянських державознавців здійснювалися в умовах адміністративно-командної системи, надцентралізованої державної влади, одержавлення рад всіх рівнів, невизнання самостійності місцевого самоврядування та однопартійного, тоталітарного політичного режиму. Проте деякі з них, що мають передусім методологічний характер, можуть застосовуватися навіть в сучасних умовах проведення державно-правових реформ.
До наведеного вище слід додати, що науковим підґрунтям для сучасних розробок проблем компетенції є наукові праці не тільки радянських, але й дореволюційних авторів, які в умовах антидемократичного царського режиму розвивали й поглиблювали західноєвропейські концепції компетенції державних органів, пристосовували їх до умов пореформеної Росії ХІХ ст. і становлення вітчизняного конституціоналізму на початку ХХ ст. [120-126]4.
Як справедливо відзначає Ю.А.Тихомиров, компетенція є однією з форм, в яких відображається легальність діяльності всіх органів держави [110]5. В основі цієї тези лежить постулат, сформульований ще класиками світового конституціоналізму у ХVІІ-ХVІІІ ст.: управління державними справами має бути законним, ефективним і демократичним. Для цього вводиться такий правовий порядок, який чітко визначає "коло справ" кожного з органів державної влади, не допускаючи конкуренції і водночас забезпечуючи стабільність і передбачуваність державного управління суспільством. З ХІХ ст. перелік обов'язкових характеристик оптимального врядування доповнюється вимогою децентралізації, яку Дж.Мілль сформулював так: "Ефективності досягають якнайбільшим розосередженням влади при якнайбільшій концентрації інформації, призначеної для активного розповсюдження з єдиного центру" [127]6.
В юридичній науці висловлено чимало позицій щодо визначення як самого поняття "компетенція", так і його складових елементів. Так, О.Крупчан визначає компетенцію як організаційно-правову категорію, що є точним переліком повноважень, визначених відповідним органом державної влади (Президентом України, Верховною Радою України) у певному нормативно-правовому акті [119]7. Аналогічний підхід відображений і в колективній монографії "Виконавча влада і адміністративне право" [128]8. Російський дослідник Д.А.Ковачов вважає, що компетенція державного органу - це "юридично надані йому права на вирішення певного кола питань і на видання певних видів правових актів, права, які встановлюють місце даного органу в системі державних органів і реалізуються ним самостійно" [129]9. Ми поділяємо точку зору тих вчених, які розглядають компетенцію як органічне поєднання повноважень і підвідомчості, за допомогою яких окреслюється "легальне поле діяльності" певного органу публічної влади, а також його посадових та службових осіб [63, 110, 130-132]10.
Як зазначають В.Б.Євдокомов та Я.Ю.Старцев, спосіб визначення компетенції місцевих органів публічної влади залежить насамперед від специфіки правової системи [2]11. В англосаксонських країнах діє позитивне регулювання компетенції місцевих органів влади: їхні дії правомірні тільки у випадку, коли вони безпосередньо зазначені в законі, - тоді місцеві влади діють intra vires, в межах повноважень. У країнах континентальної Європи і державах, які запозичили континентальну правову систему, компетенція місцевих органів визначається через негативне регулювання: місцеві влади можуть здійснювати будь-які дії, які не заборонені і законом і не входять до компетенції інших органів влади. Для України, як і переважної більшості інших країн СНД, характерним є "тяжіння" до позитивного способу визначення компетенції місцевих органів публічної влади: на конституційному рівні (ч.2 ст.19) закріплено обов'язок всіх органів публічної влади і їх посадових осіб діяти виключно в межах повноважень, визначених законом.
В умовах розбудови демократичної децентралізованої системи врядування першочергового значення набуває проблема оптимального "розподілу праці" між інституціями публічної влади та їх чіткого нормативно-правового закріплення. У контексті даного дослідження ця проблема постає у вигляді питання про оптимальний розподіл компетенції між органами публічної влади на місцях і закріплення її в законодавстві за допомогою таких способів, які б давали змогу цим органам ефективно функціонувати, використовуючи у разі необхідності механізми взаємодії. Аналіз чинного законодавства дає підстави для висновку про "трьохярусну" правову основу компетенції місцевих органів публічної влади в Україні.
Перший "ярус" правового регулювання на сьогодні становить Конституція України, положення якої щодо компетенції місцевих держадміністрацій і місцевого самоврядування є хоч і безпосередньо діючими, але максимально загальними, потребуючими конкретизації у законодавстві. Зокрема, ч.1 ст.118 Основного Закону встановлює, що місцеві держадміністрації здійснюють виконавчу владу в областях і районах, містах
- Київ+380960830922