РАЗДЕЛ 2
ОСОБЕННОСТИ УПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ СЭЗ В СТРАНАХ С ПЕРЕХОДНОЙ ЭКОНОМИКОЙ
В предыдущем разделе отмечалось, что принятие решений о создании и
функционировании СЭЗ в большинстве стран c переходной экономикой происходит в
достаточно специфичных условиях.
Недостаточное развитие рыночной инфраструктуры, несовершенная конкуренция на
многих сегментах национального рынка искажают систему цен, что затрудняет
применение анализа «затраты-выпуск». Исторический опыт большинства стран явно
недостаточен для того, чтобы принятые «по аналогии» решения были бы адекватными
реальным условиям хозяйствования. В упомянутых странах создание СЭЗ решает ряд
взаимосвязанных, преимущественно локальных, задач. Это сокращает возможности
для применения целевого подхода при принятии решений; данный подход наиболее
эффективен, когда существуют одна или небольшое число особо важных целей, для
достижения которых можно пренебречь возникающими негативными аспектами. Все это
требует разработки новых подходов для поддержки управленческих решений о
создании СЭЗ в условиях переходной экономики. При развитии таких подходов
необходимо учитывать также специфику участия различных властных структур в
создании и функционировании СЭЗ и те интересы, которые они представляют.
2.1. Роль государственных органов власти и управления
в создании СЭЗ
Создание СЭЗ, как правило, является исключительной прерогативой органов
центральной (в федерациях и конфедерациях - федеральной) государственной
власти. Эта норма обусловлена тем, что функционирование СЭЗ неминуемо
затрагивает вопросы формирования внешнеэкономической политики, функционирования
таможенной системы и системы денежного обращения, т.е. те аспекты, которые
всегда находятся в ведении упомянутых органов власти. При этом возникает
необходимость взаимодействия различных ветвей власти, прежде всего,
законодательной и исполнительной. Теоретически здесь существуют два подхода.
При первом из них, органы законодательной власти создают нормативно-правовую
базу функционирования СЭЗ в форме законов универсального действия. Эти законы
определяют порядок инициирования и реализации проектов СЭЗ, права и обязанности
участников данного процесса, порядок разрешения споров и конфликтов и т.д.
Органы исполнительной власти, опираясь на эту базу, принимают решение о
создании СЭЗ и, в случае необходимости, разрабатывают подзаконные
(Постановления, Положения, Инструкции) акты, определяющие порядок действий,
предусмотренных законами, для отдельных конкретных случаев. Органы
исполнительной власти (центральные и местные) организуют выполнение законов и
подзаконных актов при создании и функционировании СЭЗ, осуществляют контроль за
исполнением принятых решений и соблюдением законодательства и выполняют иные,
свойственные им, функции.
При втором подходе, законы универсального действия охватывают лишь отдельные,
наиболее общие, аспекты функционирования СЭЗ. Процедура создания и
функционирования каждой СЭЗ определяется отдельным законом, принимаемым для
каждого конкретного случая. Этот закон дополняется необходимыми подзаконными
актами, принимаемыми органами исполнительной власти. Контроль за
функционированием СЭЗ в рамках данного подхода осуществляется как органами
исполнительной, так и законодательной власти. Возможны и комбинации двух
указанных подходов, например, когда разрабатываются специальные законы для
создания СЭЗ определенного типа в определенном законе, учитывающие специфику
ситуации.
Каждый из данных подходов имеет свои преимущества и недостатки. Первый из них
более соответствует основополагающим принципам развития рыночных отношений –
равенству перед законом всех субъектов хозяйствования, отсутствию субъективно
определяемых льгот, одинаковым «правилам игры» для всех, кто занимается
определенным видом деятельности. При этом упрощается система законодательства,
снижается риск правовых коллизий, обусловленных противоречивостью норм,
содержащихся в разных законах. Упрощаются процедуры контроля, согласование
национального и международного права. В то же время, по сравнению со вторым
подходом, процедура создания СЭЗ будет менее гибкой, могут возникнуть проблемы
с учетом местных особенностей и быстро меняющихся условий хозяйствования. В
рамках первого подхода сложнее создавать «экспериментальные» СЭЗ, в которых
проверялись бы на практике новые формы организации производства, новые
экономические отношения и стратегии рыночных реформ. В случае возникновения
нескольких альтернатив, для их проверки потребуется создание принципиально
разнотипных СЭЗ, что достаточно сложно cделать в рамках единого
законодательства. Кроме того, развитие целостной нормативной базы занимает
достаточно продолжительное время и может осложниться из-за усиления
политической нестабильности, что типично для стран с переходной экономикой. В
этих условиях создание СЭЗ на основе второго подхода может оказаться
единственным выходом. Таким образом, несмотря на определенные глобальные
преимущества первого подхода, он не выглядит предпочтительнее второго в
вопросах учета специфики рыночных реформ. Вследствие этого, СЭЗ в странах с
развитой рыночной экономикой создаются, как правило, на основе первого подхода.
Однако, в условиях переходной экономики второй подход является более
распространенным, особенно если учесть комбинированные процедуры создания СЭЗ,
сочетающие оба подхода, и случаи, когда формально универсальный закон создается
под конкретный проект (проекты) СЭЗ. Один из таких случаев (Закон 1963 года)
рассматривался в предыдущем разделе, в с
- Київ+380960830922