РОЗДІЛ 2
МІСЦЕ І РОЛЬ КОМУНАЛЬНОГО УПРАВЛІННЯ У МЕХАНІЗМІ РЕАЛІЗАЦІЇ ПУБЛІЧНОЇ ВЛАДИ В УКРАЇНІ
2.1. Органи комунального управління в механізмі публічної влади в Україні
У першому розділі цього дисертаційного дослідження нами було обґрунтовано застосування терміну "орган комунального управління" як позначення всіх можливих виконавчих органів місцевого самоврядування, що можуть утворюватися і діяти в Україні.
Відповідно до статей 140, 141 Конституції України, місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Територіальні громади на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування обирають строком на п'ять років депутатів обласних, районних, сільських, селищних, міських і районних у містах (у разі їх створення) рад, а також, відповідно, сільських, селищних, міських голів, які очолюють виконавчі органи рад та головують на їх засіданнях. Статус голів, депутатів і виконавчих органів ради та їхні повноваження, порядок утворення, реорганізації, ліквідації, а також інші питання організації місцевого самоврядування, відповідно до Конституції, визначаються законом [1].
При характеристиці правового регулювання організації і діяльності органів місцевого самоврядування виникають актуальні проблеми, пов'язані з численними законодавчими колізіями, а іноді - прогалинами в праві. Тому, розробляючи новий Закон України про місцеве самоврядування, або продовжуючи практику внесення змін до існуючого, слід, насамперед, розробити чітку концепцію розмежування повноважень між державою і територіальними громадами щодо визначення системи і структури органів комунального управління. Адже, в деяких випадках, чинним Законом врегульовані питання, які, по суті, є питаннями місцевого значення і, що очевидно, підлягають вирішенню відповідними органами місцевого самоврядування, а в інших випадках - важливі питання законом не врегульовуються, хоча, об'єктивно знаходяться в сфері правового регулювання.
Ні чинний Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні", ані інші акти чинного законодавства України, що регулюють комунальне управління, не передбачають обов'язкового переліку органів комунального управління [10]. Проведені в ході виконання нашої роботи дослідження показують, що органи місцевого самоврядування та органи комунального управління складають впорядковану за ознаками адміністративно-територіального устрою сукупність, однак підстав для визнання цих органів єдиною системою, застосування в науці категорій "система органів місцевого самоврядування", "система органів комунального управління" - не виявляється можливим, через відсутність системоутворюючих ознак у їх сукупності [82, с. 222].
Стаття 11 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначає, що виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.
Відповідно до статті 12 зазначеного закону, виконавчий комітет сільської, селищної, міської ради очолює відповідний сільський, селищний, міський голова, який є головною посадовою особою територіальної громади і здійснює свої повноваження на постійній основі [10].
Як уже зазначалося, виконавчі органи місцевих рад, сільські, селищні, міські голови мають окремі сфери відання (компетенцію), які визначені законом.
До органів місцевого самоврядування, відповідно до Основного закону України, належать районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, а також органи місцевого самоврядування районів у містах (питання організації яких належить до компетенції міських рад). Голови районних та обласних рад обираються відповідними радами та очолюють виконавчі апарати зазначених рад.
Обласні та районні ради діють у межах повноважень, визначених Конституцією України, Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами [1; 10]. Згідно з чинним законодавством, виконавчими органами районних та обласних рад фактично є відповідні районні та обласні державні адміністрації [121].
Відповідно до Закону "Про місцеве самоврядування в Україні", виконавчими органами районних у містах рад, які можуть утворюватися у містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради, також є виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи [10].
Аналізуючи проблему співвідношення органів державної влади та органів місцевого самоврядування, В.Борденюк зазначає, що однією із визначальних ознак органу держави є те, що він представляє собою інституцію (організацію), яка засновується державою в порядку, визначеному законодавством. Ця ознака яскраво віддзеркалюється на органах місцевого самоврядування, оскільки Конституція України не тільки зафіксувала обов'язковість їх заснування, але й визначила їх систему, що знайшло відтворення в Законі "Про місцеве самоврядування в Україні". Таким чином - зауважує В.Борденюк - заснування органів місцевого самоврядування є результатом юридично-владного волевиявлення держави, зафіксованого у відповідних нормах Конституції та Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" [1; 10; 27].
Ця позиція, що яскраво віддзеркалює державницький підхід до місцевого самоврядування, як було з'ясовано в ході виконання нашої дисертаційної роботи, - є вірною лише в деякій мірі. Основним аргументом, який у даному випадку обумовив зазначену точку зору, - являється те