РОЗДІЛ 2. РЕГІОНАЛЬНИЙ ЕКОЛОГІЧНИЙ
КОНТРОЛЬ У ПРАВОВІДНОСИНАХ
ЕКОЛОГІЧНОЇ БЕЗПЕКИ
2.1. РЕГІОНАЛЬНИЙ ЕКОЛОГІЧНИЙ КОНТРОЛЬ ЯК ФУНКЦІЯ УПРАВЛІННЯ У СФЕРІ ЕКОЛОГІЇ
Відомий російський вчений О.К. Голіченков у своєму дисертаційному дослідженні писав, що екологічний контроль можна розглядати в трьох рівнях: як функцію, гарантію і правову форму екологічної діяльності. Екологічний контроль як функція управління екологічною діяльністю являє собою систему дій по збиранню інформації про підконтрольні об'єкти, її обробці, оцінці і передачі для прийняття управлінських рішень у заздалегідь визначених цілях [40]178.
Саме проблемі контролю як функції управління у сфері природокористування та охорони довкілля присвячений цей підрозділ.
Сучасний етап державотворення в Україні об'єктивно обумовлений потребами рішучого подолання кризових явищ в економічній та соціальній сферах суспільного розвитку, які набули ознак системного характеру. Сьогодні вихід нашого суспільства із системної кризи небезпідставно пов'язують з радикальною зміною системи державного управління, що потребує проведення широкомасштабної адміністративної реформи.
Ключового значення нині набуває правильний вибір стратегії подальшого розвитку державно-управлінських інститутів, конкретних шляхів і засобів подолання властивих їм недоліків з метою створення ефективного механізму реалізації виконавчої влади. Вирішення цього історичного завдання потребує розвинутої науково-теоретичної бази, що має втілюватися у змістовних наукових концепціях, моделях, проектах тощо [1]179.
У зв'язку із наведеним надзвичайно важливим є визначення регіонального екологічного контролю як функції загального управління та управління у сфері екології, що в аспекті адміністративної реформи має як наукове, так і практично-прикладне значення.
В юридичній літературі протягом тривалого часу точилася жвава дискусія відносно характеристики ознак функцій управління, визначення поняття управління у сфері природокористування та охорони довкілля і його функцій, а також особливостей кожної з цих функцій, в тому числі й функції екологічного контролю. Актуальним це питання залишається і на сьогоднішній день, особливо з урахуванням необхідності реалізації досягнень адміністративної реформи в Україні та місця в ній регіонального контролю, в тому числі й екологічного. Недаремно у виданні "Наукові засади вирішення організаційно-правових проблем адміністративної реформи в Україні" зазначається, що реформування державного управління визначає необхідність реформування і системи державного контролю, який є важливим елементом управління, дозволяє істотно впливати на хід управлінської діяльності, корегуючи її у разі виявлення відхилень від визначеного напряму [11]180.
На думку М.С. Студенікіної, управління як самостійна соціальна функція через складність організаційних відносин і зв'язків розчленовується при практичній реалізації на низку управлінських функцій [163]181.
В теорії права під функцією управління традиційно розуміється вид (окрема частина) управлінської діяльності. Але не усякий вид діяльності може претендувати на індивідуалізацію як функцію управління. Якщо здійснення функції управління становить собою сферу суб'єктивної діяльності людей, то виділення тієї чи іншої функції не є справою суб'єктивного розсуду, а об'єктивно обумовлено наявністю певних ознак. Ці ознаки складають ті критерії, керуючись якими можна підійти до поняття функцій управління.
Деякі автори до числа ознак функцій відносили відокремлений, самостійний характер діяльності, однорідність її змісту та особливу цілеспрямованість [94]182.
На думку Б.П. Курашвілі, про поняття і систему функцій "в юридичній науці склалося дивне положення: "функції держави" - це начебто одне, а "державні функції", "функції управління" - щось інше". Він вважав, що таке розуміння не тільки нелогічне, а й показало свою непродуктивність у системному описі діяльності держави як керуючої системи та у вирішенні структурних проблем [93]183.
Аналізуючи функції державного апарату, Б.П. Курашвілі наводить таке їх визначення: це властиві йому види діяльності, виконувані відповідно до його соціально-політичного призначення в рамках взаємодії цього апарату з колективними та індивідуальними членами суспільства, а також у рамках взаємодії цього апарату з колективними та індивідуальними членами суспільства і у рамках взаємодії різних ланок апарату [93]184.
Нерідко для позначення функцій (як частин управління) використовувався термін "вид" [157]185. Г.І. Петров пропонував іменувати функції управління "елементами" з огляду на те, що саме управління є соціальна функція [122]186.
Автори монографічного дослідження "Державно-правове управління якістю навколишнього середовища" під функцією управління розуміють те, що сприяє здійсненню цілого - самого управління, тобто сукупність динамічних структур, що при одночасній або послідовній дії створить процес управління [48]187.
До числа функцій управління в юридичній літературі завжди включали контрольну функцію. Так, М.С. Студенікіна вважає, що функція контролю багатогранна, оскільки включає до себе виявлення та аналіз фактичного стану з наміченими цілями, оцінку контрольованої діяльності і вживання заходів щодо усунення розкритих недоліків. Саме специфічне призначення контролю дозволяє говорити про його самостійність, що дає можливість відокремити його від інших видів діяльності не тільки в науковому, а й в організаційному плані, як при визначенні компетенції органів, так і при створенні спеціальних контрольних органів, що не виконують чи майже не виконують інші, крім контролю, державні функції [163]188. На думку Б.М. Лазарєва, контроль - це функція, призначення якої полягає в тому, щоб установити відповідність чи невідповідність фактичного стану і діяльності керованих об'єктів заданому їм стану. Контроль дозволяє виявляти та усувати відхилення об'єкта від заданого стану чи коректувати самі раніше прийняті рішення, що визначил