РОЗДІЛ 2
ІНСТИТУЦІЙНІ МЕХАНІЗМИ ФОРМУВАННЯ ТА РЕАЛІЗАЦІЇ ЗОВНІШНЬОЇ ПОЛІТИКИ ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ
2.1. Нормативно-процедурні аспекти формування зовнішньої політики Європейського Союзу
Зовнішня політика займає подвійне положення в Європейському Союзі. З одного боку, це окрема сфера діяльності Союзу, в рамках якої він наділений спеціальною компетенцією. З іншого боку, це одна із структурних компонент даної організації - другий стовп Європейського Союзу. Проте перш ніж зайняти позицію структуроутворюючого елементу ЄС, зовнішня політика пройшла певні етапи формування.
Розробка концепції спільної європейської зовнішньої політики завжди була однією з тих проблем - подібно єдиній валюті - що, на думку євроскептиків, неминуче призведе до складання національної верховної влади і створення європейської федерації. У своїх спробах працювати разом лідери ЄС опинилися втягнутими перед дилемою: з одного боку очевидно, що держави-члени матимуть більше влади й впливу у світі, якщо вони діятимуть, швидше як група, ніж незалежно. З іншого боку, є побоювання, що координація заважатиме свободі держав-членів діяти перш за все в національних інтересах, ніж в загальноєвропейських. Напруга між цими двома поглядами заважала із самого початку спробам побудувати спільні позиції у зовнішній політиці.
У Римських угодах зовнішня політика не згадується, і хоча Європейський Економічний Союз (ЄЕС) довго був зосередженим на внутрішній економічній політиці, логіка "переповнення" підводила до того, що стає все складніше нехтувати необхідністю розробки спільної зовнішньої економічної політики. Були окремі безрезультатні спроби впровадити спільну зовнішню політику і політику безпеки на ранніх етапах інтеграції, включаючи Європейське співтовариство захисту (ЄСЗ) і Європейську політичну співпрацю, і плани Шарля Де Голля регулярних зустрічей серед лідерів "шестірки", щоб координувати зовнішню політику. ЄСЗ було запропоновано в 1950 р., пропаговано найактивніше французами, і мало бути побудовано на основі загальної Європейської армії і введення посади міністра європейської безпеки. Усі перспективи ЄСЗ остаточно зійшли нанівець в 1954 р., коли воно було відхилено французькою Національною Асамблеєю.
Європейська інтеграція згодом зосередилася на будівництві загального ринку, і тільки в 1969 р. на самміті в Гаазі лідери Співтовариства вирішили знову підняти питання політичного об'єднання. Вони погодилися в 1970 р. посилити Європейське політичне співробітництво, завдяки чому шість зарубіжних міністрів мали зустрітися для обговорення і координації позицій у зовнішній політиці. Проте Європейська політична співпраця не було впроваджено в установчих договорах; це зберегло вільну і добровільну дію угод за межами Співтовариства, жодних законів щодо зовнішньої політики не було прийнято, кожна з держав-членів могла діяти незалежно. Така форма співробітництва більш опікувалася тим, яким чином має бути узгоджена зовнішня політика, ніж тим, чим вона повинна бути по суті. Проведення в 1975 р. Конференції з безпеки і співробітництва в Європі допомогло розробити спільні позиції. Хоча держави-члени Співтовариства діяли як група і згодом консультувалися одна з одною фактично з кожного аспекту зовнішньої політики, вони не схотіли відмовитися від більшості суверенних прав. Європейська політична співпраця отримала формальне визнання у Єдиному Європейському Акті, який підтвердив згідно із Главою III, що держави-члени повинні намагатися спільно формулювати і впроваджувати Європейську зарубіжну політику [185].
Головна мета Європейської політичної співпраці полягала в тому, щоб координувати зовнішню політику держав-членів на основі того, що ЄC як ціле міг би досягти більшого, ніж дії окремих держав-членів. Європейська політична співпраця була строго міждержавною і розглядалася зустріччю міністрів закордонних справ як Рада Міністрів, з повним переходом керівництва від Європейської Ради. Безперебійність була забезпечена регулярними зустрічами відповідальних працівників від всіх міністерств закордонних справ. У Брюсселі був заснований малий секретаріат, щоб допомагати країні, яка утримує президентство в Раді Міністрів. Переміщення обов'язків кожні шість місяців надало кожному члену можливість робити поворот у керівництві, але ускладнило життя для держав-не членів ЄС, яким довелося переключати увагу від однієї держави-члена на іншу і створювати контакти з міністрами і держслужбовцями в шести, потім дев'яти, а потім і в 12 столицях.
Першою інституцією, на яку було покладено розробку проектів спільного реагування на події міжнародного життя, став комітет Директорів політичних департаментів міністерств закордонних справ держав-членів Європейського економічного співтовариства, який мав забезпечувати створення механізму регулярних міжурядових консультацій та постійного обміну інформацією з проблем зовнішньої політики. У 1973 р. було запропоновано застосувати принцип обов'язковості попередніх консультацій держав-членів ЄЕС з партнерами щодо прийняття принципових зовнішньополітичних рішень. На той час мова йшла не про розробку спільних позицій Співтовариства чи навіть його держав-членів, а про узгодження зовнішньополітичних курсів окремих держав.
Вищою ланкою узгодження зовнішньополітичних курсів країн Спільноти стали зустрічі глав урядів та держав, які поступово набули статусу регулярних засідань Європейської Ради. Проте цей інститут було інкорпоровано до структури вищих органів Співтовариства лише після прийняття Єдиного Європейського Акту [185]. Однак і після цього статус держав-членів у межах Спільноти не зазнав істотних змін. Формат для попереднього обговорення та визначення спільних позицій національних урядів становлять європейські міжурядові конференції, на яких у режимі вільного попереднього обговорення розглядаються питання про внесення змін до установчих договорів ЄС, ініціативи щодо модифікації інституцій та заснування нових форм і напрямків взаємодії. При цьому проведення таких конференцій поступово н