РОЗДІЛ 2
Діяльність політичних партій в системі державної влади в країнах розвиненої демократії (на прикладі Великобританії, США, ФРН).
2. 1. Визначальні умови і фактори впливу на функціонування партій в системі державної влади.
Середина ХХ століття стала періодом відходу від класичного розуміння виконавчої діяльності як позбавленої політичного впливу, у зв'язку з чим відбувся перегляд ідеї дихотомії політики і управління, передумов функціонування виконавчої влади із врахуванням політичного фактора. Це призвело до відповідного реформування органів виконавчої влади і державної служби у всіх західноєвропейських країнах, метою якого було забезпечення більш суттєвого політичного контролю над виконавчими інституціями, формування вищого складу виконавчих органів як більш представницького у соціальному плані, відпрацювання відповідної системи освіти фахівців даної галузі і формування у них усвідомлення того, що на практиці не можна розмежувати формування політики і її реалізацію [128, с. 39-41]. Особлива увага надавалась формуванню найбільш адекватної моделі політико-адміністративних відносин, оскільки саме характер стосунків між політиками і виконавцями значною мірою впливає на процес здійснення державної влади, визначає сприйняття громадянами парламенту та уряду і ступінь довіри до них. Якщо політико-адміністративні відносини мають характер співробітництва, рейтинг влади у суспільстві є більш високим, а конфліктні стосунки, що виключають ефективну взаємодію, мають наслідком неефективність реалізації влади та зниження ступеня легітимності владних інституцій.
Отже, цілком очевидно, що проблема взаємовідносин між органами законодавчої і виконавчої влади у питаннях розробки політичного курсу, розподілу владних повноважень є предметом багатьох наукових досліджень і дискусій. На сьогодні створено ряд теоретичних концепцій політико-адміністративних відносин, на основі яких розроблено відповідні моделі побудови взаємостосунків між політиками та виконавцями. Дані концепції і моделі, пояснюючи реально існуючі політико-адміністративні відносини, сприяють більш глибокому розумінню постійно змінюваних рольових статусів представників законодавчих і виконавчих інституцій у процесі реалізації державної влади, усвідомленню причинних зв'язків, які призводять до зміни цих ролей та виявленню найбільш адекватної для умов конкретної країни нормативної моделі політико-адміністративних відносин.
Західні дослідники Абербах Дж., Рокман Б. і Путнам Р. [209] виділяють кілька моделей відносин між політиками і державними службовцями (Додаток А).
Остання модель, "гібрид", на думку багатьох дослідників, найбільш адекватно відображає характер політико-адміністративних відносин у сучасних суспільтвах, а головними проявами політизації системи виконавчої влади є зростаюче прагення політиків до збільшення контролю над призначенням урядовців та забезпечення їх лояльності [247]. У зв'язку з цим проводиться диференція державно-владної урядової еліти, основою якої є ставлення до політики і політиків. Виділяються "класичні" та "політичні" управлінці: перші - безпристрасні, неполітизовані чиновники, орієнтовані на дотримання встановлених правил, підтримання порядку, малосприйнятливі до змін що відбуваються у суспільстві; другі - більш адекватно оцінюють вплив політичних факторів на процес розробки політичного курсу і управління державою, краще орієнтуються у політичній ситуації, орієнтуються на поставлені завдання і суспільні потреби, здатні використовувати різноманітні методи для ботьби за свої політичні пріоритети [251, pp. 257-290.]. У сучасних державах зростає роль останніх, "партійно-політичних" представників урядових структур, які, поєднуючи політичний досвід та вміння реагувати на потреби суспільства із управлінським професіоналізмом, здатні забезпечити ефективність приийняття політичних рішень та їх реалізації в процесі виконавчої діяльності.
Враховуючи наявність ряду фактів, що підтверджують пріоритетність останньої моделі, саме її подальшою розробкою займаються провідні західні фахівці. Пітерс [250, pp. 256-282] в залежності від характеру участі у політико-адміністративних відносинах виділяє кілька різновидів даної моделі: модель "реактивної поведінки", що характеризується настороженістю і обструкціонізмом у ставленні представників урядових закладів до політиків, модель "проактивної поведінки", що передбачає конструктивну участь урядовців у процесі вироблення політичного курсу. В рамках останньої моделі, в свою чергу, відбувається розподіл урядовців на професіоналів у питаннях формування політики, що володіють цінними знаннями у питаннях політики і управління, спеціалізуються у певних ключових напрямках політики та тих, що займаються партійною політикою, поведінка яких визначається поглядами конкретної політичної партії та партійними пристрастями [128].
Осмислюючи проблему взаємодії у процесі формування політичного курсу між політиками і управлінцями, покликаними реалізовувати заданий політичний курс, Пітерс виділяє п'ять моделей політико-адміністративних відносин, які відрізняються між собою "тоном" взаємодії, виконуваними ролями, стилем вирішення конфліктів між законодавцями і виконавцями [250] (Додаток Б).
Основні риси розглянутих моделей політико-адміністративних відносин вказують на фактичний розподіл владних повноважень між законодавчими і виконавчими інституціями, що, в свою чергу, визначає рольовий статус суб'єктів державної влади, ступінь їх впливу на процес розробки і реалізації державної політики.
Встановлення у державі тієї чи іншої моделі залежить від цілого ряду факторів. Найбільш визначальними серед них є правова структрура, в основі якої відмінності між формами правління. Парламентська модель сприяє посиленню виконавчої влади, а характер взаємодії між законодавчою і виконавчою гілками влади призводить до встановлення відносин співробітництва між законодавцями і урядовцями, при цьому останні фактично не втягуються у партійно-політичну боротьбу. Уряд