РОЗДІЛ 2
НОРМАТИВНО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ЕТНОНАЦІОНАЛЬНИХ ПИТАНЬ В УКРАЇНІ У 1917-1921 РОКАХ
2.1. Нормативне оформлення самовизначення української нації та прав національних меншин Центральною Радою та Директорією
Партійні конституції, резолюції з'їздів не складали і не могли складати стрункої системи норм вищої юридичної сили. Але вони мали величезний вплив на всі процеси правотворення та державотворення в етнонаціональній сфері, оскільки втілювали реальні суспільні відносини. Саме законодавчі акти з початку березня 1917 року об'єктивно вимагали юридичного унормування наслідків національно-культурного відродження української нації та національних меншин [95, c. 126].
Нормативно-правове забезпечення реалізації прав української нації та національних меншин почало складатися з моменту появи І Універсалу [143, c. 5-8]. Надалі його поповнювали інші Універсали [143, c. 11], [144], [145], декларації і статути Генерального секретаріату, інструкції Тимчасового уряду, Закони Центральної Ради про вибори, про національно-персональну автономію, про громадянство, про герб, про державну мову, про адміністративно-територіальний поділ та багато інших.
Треба зазначити, що ІІІ Універсал Центральної Ради від 7 листопада 1917 року не лише підтвердив право національних меншин на автономний розвиток, а й зобов'язав Генеральний Секретаріат у найкоротший термін подати відповідний законопроект. Генеральний Секретаріат 28 листопада 1917 року заслухав повідомлення Секретарства з єврейських справ про стан його розробки, а 12 грудня 1917 року розглянув поданий М. Зільберфарбом варіант законопроекту, і після деяких уточнень ухвалив передати його до Центральної Ради.
Обговорення законопроекту на засіданні Малої Ради відбувалося 30 грудня 1917 року та 2, 3 і 6 січня 1918 р. За відомостями І. Клейнера, який відповідно посилався на І. Шехтмана з петербурзької єврейської газети "Рассвет", учасники першого засідання Центральної Ради з розгляду законопроекту зустріли єврейських промовців насторожено, а окремі з них демонстрували презирство, реагували на деякі положення реготом [146, c. 64-65]. Та, незважаючи на таке ставлення членів Малої Ради, 9 січня 1918 року законопроект було затверджено. Вітаючи цю подію, М. Зільберфарб як автор (за деякими джерелами він мав і співавторів в особі І. Хургіна та М. Шац-Аніна, члена Об'єднаної єврейської соціалістичної робітничої партії), порівнював її з проголошенням 1789 року у Франції Декларації прав людини і громадянина, називав закон декларацією прав нації. У виступі на засіданні Малої Ради член Центральної Ради від Об'єднаної єврейської соціалістичної робітничої партії М. Літваков заявив, що з ухваленням закону національні меншини набувають зовсім іншого статусу, а їхні представники стають рівноправними громадянами УНР [146, c. 64]. Четвертий Універсал Центральної Ради 11 січня 1918 року підтвердив чинність цього закону, хоча, за твердженням єврейського політичного діяча М. Рафеса, це було зроблено під тиском представників національних меншин [147, c. 57-58].
На подальші дії Центральної Ради певною мірою вплинула критична ситуація, яка складалася не на користь українського уряду. Під натиском більшовицьких військ Центральна Рада у ніч з 7 на 8 лютого 1918 року змушена була покинути Київ.
Лише через місяць після повернення Центральної Ради до Києва згадано про цей закон. На засіданні Ради Народних Міністрів 2 березня 1918 року було обговорено питання про його публікацію. Серед присутніх виникла дискусія навколо статті 2 закону, що нібито суперечила положенням IV Універсалу. Прийшовши до консенсусу, учасники засідання вирішили опублікувати текст закону, вважаючи, що статтю скасовано Четвертим Універсалом [137, c. 99-101].
Структурна побудова закону "Про національно-персональну автономію" полягає в наступному. Перші три статті визначають загальний характер (ст. 1) та шляхи утворення персонально-автономних національних союзів (ст. 2 та 3). Статті (ст. 4-7) встановлюють компетенцію, тобто коло повноважень національних союзів, та зокрема їх загальнополітичну (ст. 4) та фінансову (ст. 5 та 6) діяльність. Наступні (ст.8, 9) визначають установчі та загальні органи законодавчої (національні збори) та виконавчої влади (національна рада). Про підлеглі органи, які законодавцем мались на увазі, йдеться лише у ст. 9, згідно з якою "органи національного союзу є органами держави." Водночас встановлюється, які органи є вищими (національні збори та національна рада), щоправда не висвітлюється питання про підлеглі органи - общинні та проміжні між общинними органами і національними зборами. Питання про національні секретаріати регулюється лише у законопроекті, а в законі було пропущене зовсім. Ст. 10 передбачає порядок вирішення колізій щодо компетенції між органами національних союзів, з одного боку, та органами загальнодержавними та інших національних союзів, з іншого. Особливої уваги заслуговує ст. 11, де фіксувалося право об'єднання національно-персональних союзів України з такими ж союзами тієї ж національності інших областей Росії. Таке право важливе як з точки зору окремої автономної національності, так із точки зору загальнодержавного єднання [124, c. 29]. Але в умовах, коли Україна вийшла зі складу Росії, ст. 11, зміст якої автоматично перейшов із галузі конституційного у галузь міжнародного права, фактично не вживалась.
Проаналізуємо більш детально кожну із статей вищезазначеного закону. Стаття 1 складається з трьох положень, кожне з яких ставить окрему мету. Так, встановлюється, що Закон "Про національно-персональну автономію" торкається лише "неукраїнських націй". З цього випливає, що юридичне буття української нації носить територіальний характер, юридичне ж буття інших національностей, які мешкають на Україні, має персональний характер у середині цієї території, тобто в межах УНР. Ч. 1 ст. 1 по суті розкриває зміст національно-персональної автономії. Ця характеристика вичерпувалася "п