РОЗДІЛ 2
ПРАВОВИЙ МЕХАНІЗМ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ СТАТУСУ БІЖЕНЦІВ У ЄВРОПЕЙСЬКОМУ СОЮЗІ
2.1. Правова природа актів, що регламентують статус біженців у Європейському Союзі
Загалом, до початку 90-х років XX-го століття надання притулку та захисту біженцям у рамках ЄС, розглядалися його державами-членами як проблема із значним політичним елементом, а не як гуманітарна проблема необхідності забезпечення захисту прав людини. У переважній більшості випадків, практика надання притулку підтримувалася ними лише з огляду на потребу демонстрування моральної переваги Заходу над країнами соціалістичного (комуністичного) блоку [65, с.779; 304, с.32-74; 305].
Одночасно з цим, загальні тенденції та особливості розвитку регіонального співробітництва держав-членів ЄС створювали привабливі умови (зокрема, високі стандарти гуманітарної допомоги та соціально-економічні перспективи) для шукачів притулку з інших регіонів світу. Введення у 80-х роках обмежень трудової імміграції спричинило зростання загальної кількості клопотань про надання притулку у державах-членах ЄС, поданих іноземцями, які намагалися знайти або зберегти роботу у західноєвропейських країнах [3, с.73]. Наприклад, якщо 1984 р. у країнах Європейського регіону було подано 100 тис. клопотань про надання статусу біженця, то 1989 р. ця цифра зросла до 320 тис. осіб [91, с.52].
Як загальновідомо, наріжним каменем єднання європейських держав стало скасування внутрішніх обмежень свободи пересування [306, с.617]. Підписаний Бельгією, Люксембургом, Нідерландами, Італією, ФРН і Францією 25 березня 1957 р. Договір про заснування Європейського Економічного Співтовариства (Римський Договір 1957 р.) [307], укладений 17 лютого 1986 р. Єдиний Європейський Акт (набув чинності 1 липня 1987 р.) [308] (ЄЄА), а також Маастрихтський Договір про створення Європейського Союзу від 7 лютого 1992 р. [309] закріпили у своїх положеннях свободу пересування працівників та всіх громадян ЄС на території держав-членів ЄС [66, с.722].
Конфлікт між Римським Договором 1957 р. та ЄЄА 1986 р., з одного боку, та метою інтегрування європейських держав з іншого, створили умови, за яких держави-члени ЄС могли і надалі проводити власну політику регулювання міграції. Проте створення справді інтегрованої Європи вимагало розробки та реалізації загальної (спільної) імміграційної політики ЄС, щоб забезпечити свободу пересування усіх осіб в межах Співтовариства [310, с.214].
Хоча на початку останнього десятиліття XX-го століття держави-члени ЄС відмовилися передати частину своїх суверенних повноважень щодо регулювання міграції на користь ЄС, разом з тим вони визнали, що скасування контролю на внутрішніх кордонах держав у рамках ЄС робить практично неможливим здійснення їх національної юрисдикції стосовно контролю за міграційними потоками, оскільки після того, як певна особа вже потрапляла на спільну територію ЄС, хто-зна чи можна було б після цього повторно перевіряти її пересування. Власне тому уряди європейських держав погодилися шукати шляхи спільного вирішення проблем, пов'язаних із регулюванням вїзду іноземців на територію географічного простору ЄС [66, с.722].
З іншого боку, уряди та громадськість країн ЄС все частіше вбачали в "іноземцях" (мігрантах і біженцях) загрозу регіональній та внутрішній стабільності та безпеці [311, с.749]. Біженців та мігрантів сприймали також як загрозу європейській ідентичності та духу європейського єднання та солідарності [64, с.229-235; 312, с.450]. Право притулку сприймалося європейськими державами не як одне з основоположних прав особи, яка позбавлена захисту на батьківщині, а як лазівка для небажаних іноземців, яку слід перекрити [41, с.120].
З огляду на зазначені особливості, на наше переконання, можна стверджувати, що станом на першу половину 90-х років XX-го століття, європейська система притулку перебувала в кризі, оскільки основні зусилля європейських держав у сфері регулювання міграційних процесів на національному та регіональному (у рамках ЄС) рівнях зосереджувалися, переважно, на боротьбі з нелегальною імміграцією та посиленні контролю за в'їздом іноземців-мігрантів [53, с.517-519], а не на забезпеченні захисту прав біженців та шукачів притулку. Окрім багаторазового збільшення кількості осіб, які клопоталися про надання статусу біженця, ознаками кризи були також: а) різке зменшення відсотку визнання заявників біженцями; б) значне збільшення терміну розгляду клопотань про надання статусу біженця, (який іноді тривав роками), і суттєве зростання витрат на процедуру ВСБ; а також в) зниження рівня та якості допомоги біженцям [313, с.21].
Зазначений стан речей зумовив частковий перегляд європейськими державами їх політики у досліджуваній нами сфері регулювання та спричинив низку подій та тенденцій, які призвели до формування сучасної європейської системи притулку та захисту прав біженців.
Загалом, acqius47 Європейського Союзу у сфері надання притулку та захисту прав біженців охоплює наступні основні міжнародно-правові акти, ухвалені органами ЄС:
1) Висновки, ухвалені 30 листопада 1992 р., що стосуються країн, де загалом відсутній ризик серйозних переслідувань [317]; 2) Резолюція, ухвалена 30 листопада 1992 р., з питань гармонізованого підходу до питань, що стосуються третіх безпечних країн [318]; 3) Резолюція, ухвалена 30 листопада 1992 р., з питань очевидно необґрунтованих клопотань про надання притулку [319]; 4) Резолюція Ради ЄС від 20 червня 1995 р. з питань мінімальних гарантій щодо процедури надання притулку [320]; 5) Резолюція Ради ЄС від 25 вересня 1995 р. з питань розподілу тягара щодо тимчасового допуску та розселення переміщених осіб [321]; 6) Рішення Ради ЄС від 23 листопада 1995 р. з питань опублікування в Офіційному журналі Європейських Співтовариств актів та текстів, прийнятих Радою ЄС у сфері надання притулку та регулювання імміграції [322]; 7) Рішення Ради ЄС від 4 березня 1996 р. з питань процедури швидкого реагування стосовно питань розподілу тягара щодо тимчасового допуску та розселення