РОЗДІЛ 2
Правові форми реалізації екологічного прогнозування.
2.1 Екологічне прогнозування як функція управління у сфері природокористування та охорони довкілля
Дослідження питання про екологічне прогнозування як функції управління у сфері природокористування та охорони навколишнього природного середовища має зацікавлення не тільки з наукової, але і практичної точки зору. Насамперед, це важливо для аналізу змісту екологічного прогнозування як відповідної управлінської функції, а також визначення критеріїв відокремлення цієї функції від інших функцій управління у сфері екології, а саме від екологічного планування, та екологічної експертизи, та деяких інших.
Під функціями управління в окремих економічних і управлінських дослідженнях мались на увазі стадії управлінського циклу [196,С.80-81] або стадії процесу управління [209, С.129]. У юридичній літературі під функцією управління розуміють: особливий вид управлінської діяльності [185,С.37]; складову частину управлінської діяльності [116, С.92]; операції, дії суб'єкта управління, що відповідно послідовно змінюються стадіям управлінського циклу [27,С.9]. Нерідко для позначення функцій використовується термін "вид" [255, С.42.].
Відомий радянський вчений-адміністратівіст Г.І. Петров пропонував іменувати функції управління "елементами", з огляду на те, що саме управління є соціальною функцією [201,С.48-49].
Інший радянський вчений-правознавець Ю.А. Вєдєнєєв визначав функції соціального управління як об'єктивні, стійкі, структурно оформлені та цілеспрямовані канали суб'єктно-суб'єктної управлінської взаємодії, які розкривають призначення суб'єкта управління і орієнтують його на виконання визначених управлінських дій [52, С. 77].
Розгорнуте визначення функцій управління у сфері природокористування та охорони довкілля було зроблено в роботі "Державно-правове управління якістю навколишнього середовища". На думку авторів названої роботи, під функціями державного управління якістю навколишнього середовища варто розуміти сукупність динамічних структур (формалізованих, нормативно зафіксованих управлінських відносин) у механізмі державного управління, які відрізняються одне від одного за предметом, змістом, роллю і місцем в системі цього механізму, здійснення яких реалізує програму держави щодо збереження і поліпшення властивостей природного середовища [75, С.89, 90, 76, С. 89].
Питання про різновиди функцій державного управління у сфері екології пройшло певну еволюцію свого становлення і розвитку. Зокрема, з точки зору І.Д. Джайлілова, функціями державного управління є: державний облік, планування, розподіл, контроль, нагляд і вирішення спорів [213, С. 20].
За думкою О.С. Колбасова державному управлінню у сфері охорони довкілля притаманні такі функції: вивчення і облік стану та використання природних ресурсів, цілісних природних комплексів і навколишнього природного середовища; планування раціонального використання, збереження, відтворення і покращення усіх видів природних багатств та природного середовища в цілому; виконання оперативних господарчо-розпорядчих дій, пов'язаних із виконанням завдань охорони природи; боротьба з порушеннями природоохоронного законодавства [119, С. 176].
Безпосередньо функції управління, за деяким винятком, в екологічному законодавстві не визначені. В юридичній літературі теж відсутня єдина точка зору щодо складу, змісту та кількості зазначених функцій. Так, автори підручника "Земельне право" виділяли такі функції управління у сфері використання і охорони земель: визначення цільового призначення земель та вилучення їх із однієї категорії і включення до іншої; надання та вилучення земель; облік земель; землеустрій; державний контроль за використанням земель; вирішення земельних спорів [97, С.96]. В інших підручниках із земельного права, поряд із зазначеними, виділяються і такі функції, як: реєстрування землекористувань; планування земель населених пунктів [261, С.70]; а також функція відтворення земельних ресурсів [260, С.49].
Зазначені функції управління в сфері землекористування і охорони земель стали основою для формування відповідних видів діяльності органів державного управління у сфері використання природних ресурсів та охорони довкілля, що безпосередньо знайшло своє відображення в науковій та навчальній літературі.
Так, Ю.О. Вовк у зазначеній сфері виділив такі функції управління: облік стану та використання окремих природних ресурсів, охорони природних ресурсів і покращення якості довкілля; просторово-територіальний устрій природних об'єктів; контроль за використанням і охороною об'єктів природи, а також організація їх охорони; виділення спорів про право користування природними ресурсами; розподіл та перерозподіл ресурсів між природокористувачами; видання підзаконних нормативних актів; виконання оперативних господарських, виконавчо-розпорядчих заходів; боротьба з порушенями природноресурсового законодавства [58, С. 81,82].
Важливе теоретичне і практичне значення має класифікація функцій управління у сфері природокористування та охорони навколишнього природного середовища. У спеціальній літературі пропонується підрозділяти функції на загальні і спеціальні.
Так, Ю.А. Козлов поділяє функції на три групи: загальні, спеціальні, допоміжні [117, С. 101]. В.М. Менохін усі функції управління ділить на централізовані і децентралізовані (оперативні) [158]. Досить вдалу спробу класифікації функцій управління почав В.Б. Авер'ьянов, пропонуючи інваріантну функціональну модель управління [5, С.53.].
У юридичній літературі з проблем екологічного законодавства також запропоновані різні варіанти розподілу функцій управління на різні групи. Так, на думку авторів монографії "Державно-правове управління якістю навколишнього середовища" необхідно виділити такі групи функцій:
- функції цілеполагання (прогнозування, програмування і планування);
- функції забезпечення мети (організація і координація);
- функції цілеви