Правове забезпечення видобування корисних копалин

РОЗДІЛ 2
МЕХАНІЗМ ПРАВОВОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ВИДОБУВАННЯ
КОРИСНИХ КОПАЛИН
2.1. Організаційно-правове та функціональне забезпечення видобування корисних копалин
В сукупності державно-правових засобів, спрямованих на регулювання діяльності з ВКК, реалізацію законодавства в цій сфері (об'єктивно-правової форми) та суб'єктивного права на здійснення ВКК (суб'єктивно-правової форми), одне з ключових місць посідають організаційно-правові форми забезпечення ВКК, як невід'ємний елемент загального механізму його державно-правового забезпечення.
Спираючись на теоретичні засади, закладені в роботах акад. Андрейцева В.І. [5, 7, 14]1211, зазначимо, що структурно такі форми передбачають два основних блоки: 1) організаційний (інституційний) - система і структура органів з реалізації законодавства в сфері ВКК; 2) функціональний - основні напрями діяльності, компетенція зазначених органів, їх взаємодія між собою та іншими органами.
Аналіз чинного законодавства та вивчення практики організації системи забезпечення ВКК дозволяють виділити основні групи державних органів, форми їх правової організації та повноваження в сфері ВКК:
1. Органи загальної компетенції, їх спеціалізовані структури та повноваження в сфері ВКК.
2. Органи спеціальної міжгалузевої компетенції та їх повноваження в сфері ВКК.
3. Органи спеціальної галузевої компетенції та їх повноваження в сфері ВКК.
В першій групі виділимо: а) органи загального державного регулювання; б) органи загального державного управління. Виходячи з положення Конституції України (ст. 92), яким передбачено, що виключно законами визначаються, зокрема, засади використання природних ресурсів, природним є повноваження вищого законодавчого органу України - Верховної Ради - законодавче регулювання гірничих відносин 1221 (п.1 ст. 7 КпН).
Особливу увагу, в контексті дослідження, привертає ст. 8 ГЗУ, в якій до органів державного регулювання гірничої справи віднесені й органи виконавчої влади. Уявляється, що останні слід розглядати як органи державного управління. Проте більш актуальною вбачається та частина згаданої норми, згідно якої повноваження цих органів, в зазначеній сфері, мають бути визначені законами України. В зв'язку з цим можемо лише констатувати часткову законодавчу урегульованість компетенції органів державного регулювання (ст.ст. 7, 9,10 КпН) і повну відсутність такої відносно органів державного управління. Залишається знову згадати й досі чинний, але застарілий як за формою так і за змістом, Указ Президента від 30.04.1992 р. № 287 "Про управління в галузі використання і охорони надр України"1232 і наголосити на актуальності розробки та прийняття закону "Про державне регулювання та управління в галузі використання і охорони надр".
До вищезазначених органів державного регулювання гірничих відносин, компетенція яких окреслена главою 1 КпН, також віднесемо: - Верховну Раду АР Крим, обласні, Київську та Севастопольську міські ради; - сільські, селищні, міські і районні ради.
Центральне місце у системі органів загального державного управління належить Президенту України, який за Конституцією України забезпечує національну (у тому числі економічну й енергетичну) безпеку держави, а також Раді національної безпеки і оборони України, що діє на підставі відповідного закону 3. Втім обидва ці органи у чинному КпН та інших законодавчих актах навіть не згадуються серед органів державного управління в сфері ВКК.
Компетенція КМУ у галузі використання і охорони надр, як органу загального державного управління, регламентована положеннями ст. 8 КпН, хоча навіть поверховий аналіз змісту повноважень уряду свідчить про його недостатню комплексність 1241. Щодо інших органів управління загальної компетенції, то слід зупинитися на наявності певної неузгодженості в нормах гірничого законодавства. Так, повноваження місцевих рад усіх рівнів (представницьких органів місцевого самоврядування) визначено ст.ст. 9,10 КпН, в той же час ст. 11 ГЗУ визначає повноваження "місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування". Однак, останні як раз охоплюють всі представницькі органи та виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, а це може свідчити або про розширення (дублювання) компетенції місцевих рад або про намагання викласти у ГЗУ повноваження всіх рівнів місцевих виконавчих органів, у тому числі - державних адміністрацій. Отже, це питання також потребує відповідного законодавчого уточнення та розмежування1252.
Серед органів спеціальної міжгалузевої компетенції чільне місце відводиться Міністерству охорони навколишнього природного середовища (Мінприроди), правові засади організації та діяльності якого визначені відповідним Указом Президента та постановою уряду 3.
Мінприроди є спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань раціонального використання природних ресурсів, екологічної безпеки, поводження з відходами та геологічного вивчення надр. В сфері функціонального забезпечення ВКК зазначений орган наділений низкою повноважень, які за спрямованістю, характером реалізації, організаційно-правовими і процесуальними формами діяльності можна класифікувати на такі групи: 1) організаційно-координаційні функції 4; 2) розпорядчо-дозвільні функції 5; 3) прогностичні функції 1261; 4) рекомендаційні функції 2; 5) експертно-оціночні функції 1273; 6) функції нормативно-правового забезпечення 4; 7) інформаційно-реєстраційні функції1285; 8) наглядові та контролюючі функції 6; 9) гарантуючі функції 7; 10) комунікаційні функції 8; 11) юрисдикційні функції 9.
Не можна обійти увагою й наявність, вже після внесених змін, очевидної неузгодженості щодо співвідношення функцій органів галузевого та міжгалузевого управління. Так, згадувана ч. 6 ст. 16 КпН відносить функції надання спеціальних дозволів до спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з геологічного вивчення та забезпечення раціонального використання надр (до реорганізації Мінприроди це - Держкомприродресурсів). Таке надання,