РОЗДІЛ 2
ВИКОРИСТАННЯ ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВИХ ФОРМ УПРАВЛІННЯ У ВЗАЄМОДІЇ ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ОРГАНІВ ВНУТРІШНІХ СПРАВ ІЗ ОРГАНАМИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ ТА МІСЦЕВИМИ ОРГАНАМИ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ
2.1. Взаємодія територіальних органів внутрішніх справ із органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади у правових формах управління профілактикою адміністративних правопорушень
Суб'єкти системи профілактики адміністративних правопорушень реалізовують свої функції за допомогою управлінського впливу на об'єкти. При цьому зовнішній вираз такого впливу набуває ознак форм управління.
Поняття "форма" є однією з основних категорій філософії і має кілька тлумачень. У правознавстві використовують, в основному, поняття "форма" як: 1) зовнішній вид, зовнішній обрис; 2) устрій, структура будь-чого, система організації [130, с. 294].
В юридичній літературі вживаються такі синонімічні поняття, що визначають зовнішній вираз управлінської діяльності: "форми управління", "форми діяльності органів щодо здійснення функцій держави", "форми управлінської діяльності", "адміністративно-правові форми", а також прояв цього виразу в окремих сферах діяльності - "форми державного управління", "форми здійснення виконавчої влади", "форми адміністративної діяльності органів внутрішніх справ" та інші. Серед зазначених понять "найбільш ємним поняттям слід визнати форми управління" [131, с. 146].
В адміністративно-правовій літературі та теорії управління існують різні точки зору щодо визначення поняття форм управління. Так, наприклад, В.К. Колпаков, О.В.Кузьменко зазначають, що у найзагальнішому вигляді під формою управлінської діяльності слід розуміти той чи інший спосіб зовнішнього вираження (оформлення) змісту цієї діяльності [132, с. 199]. Ф.Д. Фіночко зазначає, що "форма управління - це зовнішній вияв конкретних дій, які здійснюють органи виконавчої влади для реалізації поставлених перед ними завдань" [133, с. 132]. В.В. Новіков, Л.Г. Чистоклєтов, М.П.Федоров, О.І. Остапенко під формами управлінської діяльності розуміють зовнішній практичний прояв конкретних дій, що здійснюються органами державної виконавчої влади з метою і в процесі виконавчої та розпорядчої діяльності [134, с. 83]. Заслуговує на увагу думка І.П. Голосніченка, який під формою управління розуміє управлінські дії, які мають зовнішній вираз [135, с. 103]. З.С. Гладун запропонував наступне визначення форми державного управління - це зовнішньо виражена дія - волевиявлення органу виконавчої влади (посадової особи), здійснене у рамках режиму законності та його компетенції для досягнення управлінської мети [136, с. 94].
Таким чином, науковці, вказуючи на різні аспекти змісту форми управління, наголошують на тому, що форма управлінської діяльності :
* це зовнішній вираз діяльності суб'єкта управління;
* обмежується компетенцією суб'єкта управління;
* метою зазначеного виразу є досягнення управлінських завдань.
Причому, якщо управлінські завдання мають комплексний характер (як управління профілактикою адміністративних правопорушень), виникає необхідність узгодженого впливу через відповідні форми взаємодії. Разом з тим конкретні форми взаємодії проявляються, залежно від того, при реалізації яких форм управління взаємодіють суб'єкти. Тому форми взаємодії суб'єктів профілактики адміністративних правопорушень доцільно розглядати через форми управлінської діяльності відповідних суб'єктів при реалізації профілактичних завдань.
Існують різні точки зору щодо визначення видів форм управління. На думку В.Б. Авер'янова, формами управлінської діяльності слід вважати: а) процесуальні (процедурні) форми; б) форми зовнішнього прояву - видання актів управління, здійснення інших юридично значущих дій, а також суто організаційні дії; в) морально-етичні прояви. Причому всі ці форми управління можуть виражатися через форми правового опосередкування, яке набуває значення своєрідної "форми форм" [131, с. 146]. Виділення форм правового опосередкування і зумовила певну одностайність при класифікації форм управління на правові та неправові.
Розмежування між ними проводиться, залежно від характеру юридичних наслідків - "виникнення юридичного ефекту" [132, с. 202]. Застосування правових форм спричиняє виникнення, зміну або припинення адміністративно-правових відносин.
Проблеми класифікації правових форм у юридичній літературі вирішуються неоднозначно. Єдиної точки зору щодо розв'язання цієї проблеми немає, оскільки погляди вчених-адміністративістів та фахівців теорії управління в цьому питанні мають деякі розбіжності.
Для найбільш повного, ґрунтовного дослідження класифікації форм управлінської діяльності необхідно звернутися до теорії держави та права, яка надає теорії управління методологічний інструментарій щодо вирішення поставлених проблем.
У теорії держави та права найбільш розповсюджений поділ правових форм реалізації державної влади на: 1) правоустановчі (правотворчість) - діяльність суб'єктів державної влади щодо створення правових норм, їх зміни та скасування; 2) правозастосовчі - діяльність щодо реалізації приписів правових норм; 3) правоохоронні - діяльність щодо охорони правових норм від порушень .
З деякими особливостями термінологічного характеру класифікують правові форми здійснення функцій держави М.І. Байтін, Г.В. Назаренко, які серед правових форм виділяють: а) правотворчу; б) правозастосовчу діяльність, яку розподіляють на виконавчо-розпорядчу, тобто "управлінську діяльність органів держави, яка здійснюється шляхом прийняття правозастосувальних актів розпорядчого (управлінського) характеру", та діяльність, яка здійснюється "шляхом прийняття правозастосувальних актів, спрямованих на захист прав і законних інтересів громадян, юридичних осіб та суспільства в цілому" [137, с. 28-29].
У науці адміністративного права більшість вчених вважає, що управлінська діяльність здійснюється в таких формах: а) видання правов