РОЗДІЛ 2
ХАРАКТЕРИСТИКА ОКРЕМИХ ВИДІВ АДМІНІСТРАТИВНО-ПРОЦЕСУАЛЬНИХ ГАРАНТІЙ ПРАВ ТА СВОБОД ГРОМАДЯН ТА ШЛЯХИ ЇХ ВДОСКОНАЛЕННЯ
2.1. Наявність достатньої адміністративної процедури як самостійна гарантія прав та свобод громадян
Найслабшою ланкою у механізмі забезпечення прав та свобод людини є процесуально-правові норми. Система цих норм характеризується, з одного боку, громіздкою та ускладненою регламентацією порядку дій людини, з другого - слабким регулюванням порядку і форм діяльності державних органів та їхніх посадових осіб [100, с. 192]. У зв'язку з цим реалізація громадянином своїх прав, свобод та законних інтересів безпосередньо залежить від наявності достатньої адміністративної процедури, яка б гарантувала їх здійснення.
Сьогодні питанню наявності достатньої адміністративної процедури, яка б регламентувала відносини між адміністративними органами та їхніми посадовими особами і громадянами, приділяється увага здебільшого в наукових працях, хоча деякі з цих відносин врегульовано нормами права. Зокрема, процедуру розгляду справ адміністративної юрисдикції, порядок звернення до адміністративних судів і порядок здійснення адміністративного судочинства регламентує Кодекс адміністративного судочинства [31], до прийняття якого окремого інституту адміністративного судочинства у вітчизняному законодавстві не існувало.
Очевидною є необхідність подолання існуючої недооцінки ролі законів у правовій регламентації відносин між адміністративними органами і громадянами. Передумовою такого становища стало поширене уявлення про право як про будь-який офіційно оголошений акт суб'єкта державної влади, яка вважалася виразником волі "всього народу". Завдяки цьому влада перетворювалася у найвищу, неконтрольовану і нічим не стримувану силу. Інакше кажучи, кожний суб'єкт державної, в тому числі виконавчої влади, перебував ніби не "під", а "над" законом і, отже, отримував змогу пристосовувати правові норми під свої власні інтереси, використовувати їх на свій розсуд.
Як наслідок, право втратило функцію об'єктивного критерію розв'язання конфліктних ситуацій у взаємовідносинах між державою і особою. І сьогодні переважна більшість питань у цій сфері вирішується, як і в минулі роки, не в законах, а в підзаконних нормативно-правових актах, насамперед у постановах Кабінету Міністрів України, а також у відомчих актах міністерств, державних комітетів та деяких інших центральних органах виконавчої влади.
Унаслідок цього з'явилася можливість порушень прав і свобод громадян з боку адміністративних органів та їхніх посадових осіб не тільки на етапі прийняття індивідуальних адміністративних актів, а ще й на рівні нормативного регламентування у підзаконних актах. Із даного приводу можна погодитися з В.Б. Авер'яновим [101, с. 18-19], який вважає доцільним законодавчо позбавити більшість центральних органів виконавчої влади, крім вузького кола окремих міністерств, права видавати нормативні акти, що зачіпають права та свободи громадян. Частково це було зроблено в законі "Про Кабінет Міністрів України", який доцільно доповнити також прийняттям законів "Про центральні органи виконавчої влади" та "Про нормативно-правові акти".
Із врахуванням юридичної сили нормативного акту основною вимогою до конкретизуючих актів є підзаконність, тобто відповідність акту законам, що передбачає неприпустимість обмеження прав і свобод, встановлених законом, і їх розширювального тлумачення. Вирішення проблеми полягає не в обмеженні, "звуженні", "розширенні" владного розсуду в ході нормативної діяльності, а в розробці і законодавчому закріпленні критеріїв обґрунтованості та відповідності праву критеріїв, що дозволяють встановити цю відповідність або невідповідність, а також наділенні владною компетенцією судових органів щодо виконавчої влади, що приймає неправомірні акти. У контексті сказаного підкреслимо зростання ролі процесуального забезпечення нормотворчої діяльності.
Найбільш повно зміст законодавчого забезпечення правотворчої, правозастосовної та організаційної діяльності адміністративних органів у сфері реалізації прав та свобод громадян дослідила Е.О. Олефіренко. Вона вважає, що удосконалення правотворчої діяльності органів державного управління щодо забезпечення прав та свобод громадян залежить від вирішення низки проблем. Для цього необхідно: "... обмежити права міністерств, державних комітетів та відомств, конкретизувати норми законів про права громадян та їх юридичні гарантії; підвищити якість змісту нормативних актів органів державного управління, систематизувати їх та кодифікувати, своєчасно приводити у відповідність до нових законодавчих актів; поліпшити процедури підготовки, прийняття та опублікування нормативних актів, які пов'язані з реалізацією прав та свобод громадян; законодавчо визначити порядок опублікування таких актів у джерелах, найбільш доступних населенню" [102, с. 10-11].
Правове регулювання діяльності власне органів управління щодо реалізації прав громадян виражається у визначенні меж діяльності адміністративних органів та їхніх посадових осіб, а також підприємств, установ, організацій і трудових колективів у сфері здійснення виконавчої влади. Нині норми адміністративного права встановлюють правовий режим взаємовідносин суб'єктів державного управління і місцевого самоврядування, порядок здійснення організаційно-управлінської діяльності, визначають права та обов'язки особи у сфері виконавчої влади та гарантії їх реалізації. Серед норм адміністративного права значне місце відводиться нормам про відповідальність (адміністративну, дисциплінарну, матеріальну) [10, с. 32]. Водночас, як правильно відзначив В.О. Січкар, невиправдано принижено роль адміністративно-правових норм у регулюванні відносин між виконавчою владою та людиною. Регламентація саме таких відносин має стати основним вектором розвитку адміністративного законодавства. Відповідно, відносини між виконавчою владою і людиною повинні стати домінуючими в предметі адміністративного права [100, с. 193].