Розділ 2
Розвиток конституційних основ виконавчої влади в сучасній Україні
2. 1. Передумови та напрями генезису конституційних основ виконавчої влади в
Україні
Як вже було зазначено, питання конституційних основ розвитку виконавчої влади
та її основних інститутів, як вони постали перед незалежною Україною, були
спричинені не стільки необхідністю проведення ряду, так би мовити, “технічних”
змін щодо її вдосконалення, скільки базовою потребою позбавитися впливу
“тоталітарного минулого” в сфері виконавчої влади [96; 49], а також формування
такої виконавчої влади, яка б відповідала новій задекларованій Конституцією
України моделі правової, демократичної держави та була здатною вирішувати ті
завдання, що ставляться перед виконавчою владою в такій державі. Тобто йдеться
про “радикальні перетворення з метою створення принципово нової виконавчої
влади” [45; 7], які є необхідною умовою “подальшого руху України шляхом
демократії і прогресу” [180; 4]. В цьому сенсі цілком обґрунтованою, як ми
вважаємо, є позиція В. Авер’янова, який описуючи загальний процес розвитку
виконавчої влади, вказував, що йдеться не просто про певні організаційні або ж
функціональні трансформації, але про зміну всієї ідеології виконавчої влади
“від керування держави людиною і суспільством до служіння держави людині і
суспільству” [7; 28] (в своїй іншій роботі він вживає поняття “нова філософія”
розвитку та функціонування виконавчої влади в Україні [10; 42]).
Дійсно, якщо ми намагатимемося описати розвиток виконавчої влади виключно в
термінах збільшення кількості чиновників, ускладнення інституційних
взаємозв’язків та елементів бюрократичної взаємодії тощо, то тоді ми змушені
будемо прийти до доволі невтішного висновку, що незважаючи на все це, рівень
управління суспільними справами падає [157; 40]. Тому, на думку автора, процес
розвитку виконавчої влади повинен від самого початку тлумачитись не “локально”
(на рівні того чи іншого відомства, міністерства, установи тощо), а глобально,
маючи на меті конституційно-правовий аналіз виконавчої влади в цілому, а не
тільки її окремих ланок чи окремих органів.
Водночас, щойно приступаючи до аналізу розвитку конституційних основ виконавчої
влади необхідно убезпечитися й від іншої загрози, яку можна було б назвати
“ейфорією реформ”. Зокрема про це пише І. Пахомов, який наголошує: “Крім
декларування, що, здійснюючи адміністративну реформу, проведено: реорганізацію
уряду, поліпшено механізм його роботи, вдосконалено бюджетний процес, зміцнені
гарантії місцевого самоврядування та ін., які не можуть характеризувати якісний
перелом у функціонуванні виконавчої влади” [159; 22]. Тобто в процесі нашого
подальшого аналізу ми повинні орієнтуватися не стільки на декларації (яких
жодною мірою не бракує зараз і не бракувало раніше) чи розроблені теоретичні
моделі, скільки виходити з реального стану виконавчої влади в сучасній
Україні.
До певної міри питання щодо передумов, напрямів та принципів розвитку
виконавчої влади вже розглядались нами в першому розділі дисертації. Однак
зараз ми ведемо мову про дещо інше, а саме – про розвиток конституційних основ
виконавчої влади, про об’єктивні конституційно-правові організаційні та
функціональні зміни в системі виконавчої влади, а також про розбудову чіткої
конституційної структури виконавчої влади, яка б унеможливила появу
невирішальних суперечок чи будь-яких дисфункційних збоїв між окремими ланками,
рівнями чи органами виконавчої влади. Зараз ми цілком свідомо розмежували такі
два поняття як “організаційний” та “функціональний” розвиток. Це пояснюється
тим, що доволі часто серед вітчизняних дослідників можна зустріти думку, що
наука конституційного права повинна акцентувати увагу виключно на
організаційній проблематиці, чи точніше – на проблематиці
конституційно-правового забезпечення організаційної структури виконавчої
влади.
Жодною мірою не ставлячи під сумнів цього, насправді важливого, напряму
науково-юридичних досліджень зауважимо лишень те, що з точки зору нашої
дисертаційної розвідки, – коли йдеться саме про конституційні основи розвитку
виконавчої влади в Україні, – питання функціональних змін в сфері виконавчої
влади набувають не меншої значущості ніж організаційна проблематика. Причому це
стосується не лише зміни функцій окремих органів системи виконавчої влади
(зокрема, може вестися мова про перерозподіл функцій на горизонтальному або ж
на вертикальному рівні), але й функцій виконавчої влади в цілому. Останнє
зауваження набуває особливої ваги з огляду на ті тези, що було висловлено в
першому розділі дисертації стосовно специфіки процесів розвитку виконавчої
влади в Україні. В цьому сенсі доволі показовим прикладом може виступити
Постанова Верховної Ради України “Про стан реалізації адміністративної реформи
стосовно вдосконалення діяльності органів виконавчої влади” від 2 листопада
2000 року, в якій вказувалось, що стан реалізації процесів реформування
виконавчої влади не відповідає вимогам, що містяться в Концепції
адміністративної реформи в Україні стосовно формування ефективної організації
виконавчої влади як на центральному, так і на місцевому рівнях управління
[170]. Тобто, кажучи про розвиток виконавчої влади, ми можемо твердити, що на
сьогоднішній день зроблені тільки перші кроки в питаннях реформування апарату
державного управління, які подекуди не ґрунтуються на використанні
науково-системних поглядів та принципів. Так само, незважаючи на прийняття ряду
указів Президента України, спрямованих на підвищення ефективності діяльності та
зменшення чисельності працівників о
- Київ+380960830922