РОЗДІЛ 2
ДОСЛІДЖЕННЯ МОДЕЛЕЙ МІЖБЮДЖЕТНИХ ВІДНОСИН ТА СИСТЕМ УПРАВЛІННЯ ТРАНСФЕРТАМИ
2.1. Аналіз досвіду побудови моделей міжбюджетних відносин в економічно розвинутих країнах
Основні риси сучасних бюджетних систем, і, зокрема, системи міжбюджетних відносин в економічно розвинутих країнах формувалися протягом багатьох десятиріч і пов'язані, насамперед, з переходом їх до постіндустріальної моделі економіки, яка передбачає надання широкої автономії субнаціональним державним утворенням і потребує децентралізації державного управління. Такий перехід вимагає від країни в цілому і від окремих регіонів зміни управлінської концепції щодо методів фінансового вирівнювання, що обумовлюється збільшенням ступеня керованості соціально-економічними процесами на різних рівнях.
Для будь-якої бюджетної системи головним питанням її реорганізації є розробка концепції фінансового вирівнювання та міжбюджетних взаємовідно-син, визначення цілей, яких намагаються досягти за допомогою вирівнюючих механізмів. Для України, яка активно провадить політику реформ в сфері міжбюджетних відносин, принциповим питанням стає вибір стратегічних орієнтирів у ній, хоча не менш важливими є питання вибору моделі, методів та інструментарію фінансового вирівнювання. З огляду на ці питання особливо важливим є вивчення відповідного досвіду економічно розвинутих країн, які демонструють досягнення в галузі реформування міжбюджетних відносин.
Розглянемо міжнародну практику організації міжбюджетних відносин. Україна як суверенна держава, стала членом Ради Європи та приєдналася до Європейської хартії про місцеве самоврядування, взявши на себе зобов'язання будувати місцеві фінанси відповідно до міжнародних стандартів. З точки зору реформування системи міжбюджетних відносин це означає появу довгострокових орієнтирів, які, з одного боку, дозволяють визначити основні пріоритети розвитку бюджетної системи в цілому, а з іншого створюють сис-тему вимог до організації міжбюджетних відносин в Україні. З цих позицій доцільно провести короткий огляд стандартів міжбюджетних відносин, відо-бражених в міжнародних законодавчих актах, до яких приєдналася Україна.
1. Європейська хартія про місцеве самоврядування. Першим багатостороннім правовим актом стала Європейська хартія про місцеве само-врядування, яку підписали країни - члени Ради Європи в жовтні 1985 року. Ст. 9 хартії "Фінансові кошти органів місцевого самоврядування" визначає основні принципи організації місцевих фінансів. Як випливає з п.1 цієї статті, країни, які підписали хартію, беруть на себе два основні зобов'язання. По-перше, органи місцевого самоврядування слід наділити достатніми власними коштами. По-друге, ці органи в межах загальнодержавної економічної політики мають право вільно розпоряджатися цими коштами.
Згідно з пунктом 2 ст. 9 фінансові кошти органів місцевого само-врядування потрібно визначати відповідно до компетенції, передбаченої конституцією країни та законом. Вказаний принцип означає необхідність достатнього співвідношення між фінансовими ресурсами органів місцевої влади та їхніми завданнями.
Пункт 3 ст. 9 хартії встановлює, що хоча б частина коштів органів місцевого самоврядування має надходити за рахунок місцевих зборів чи по-датків, ставки яких ці органи визначають у межах закону. У пояснювальному коментарі до хартії стосовно цього пункту зазначається: здійснення політич-ного вибору між послугами, що надаються, і витратами на них, які сплачує місцевий платник податків чи користувач, є найголовнішим обов'язком місце-вих виборних представників. Вважається загальноприйнятим, що межі повно-важень місцевих властей стягувати податки встановлюються законами цен-тральних або регіональних органів влади. Але вони не можуть перешкоджати ефективному функціонуванню місцевої фінансової системи.
У пункті 4 ст. 9 хартії вказується, що фінансові системи, які забезпечують надходження коштів органів місцевого самоврядування, мають бути достатньо різноманітними і гнучкими для збереження, по можливості, відповідності реальним витратам при здійсненні їхніх повноважень. Цей пункт хартії зобов'язує країни, котрі її підписали, створити такі умови, в яких органи місцевого самоврядування мали б можливість вибору тієї чи іншої моделі місцевої фінансової системи.
Пункт 5 ст. 9 хартії встановлює необхідність запровадження процедур фінансового вирівнювання чи еквівалентних заходів, призначених для коригування наслідків нерівномірного розподілу потенційних джерел фінансування, а також їхнього фінансового тягаря для захисту фінансово слабких органів місцевого самоврядування. Такі процедури чи заходи не можуть обмежувати свободу дій органів місцевого самоврядування у власній сфері відповідальності. Допомога може надаватися запровадженням процедур фінансового вирівнювання або іншими заходами. Ці заходи, відповідно до умов хартії, мають скоригувати нерівномірність розподілу потенційних джерел фінансування та їхній фінансовий тягар. Проте в хартії наголошується, що такі процедури чи заходи не можуть обмежувати свободу дій місцевого самоврядування в його власній сфері відповідальності.
Пункт 6 ст. 9 хартії вказує на необхідність відповідним чином погоджувати з органами місцевого самоврядування виділення їм коштів. Це означає, що кошти, які використовуються для цілей фінансового вирівнювання та допомоги органам місцевого самоврядування, мають вилучатися і надаватися лише за погодженням з органами місцевого самоврядування. У пояснювальному коментарі до хартії стосовно цього пункту зазначається, що в разі розподілу ресурсів відповідно до спеціальних критеріїв, котрі встановлюються в законодавчому порядку, положення такого пункту будуть вважатися виконаними, якщо в ході підготовки відповідного законодавства проводяться консультації з органами місцевої влади.
Пунктом 7 ст. 9 хартії визначається, що, по можливості, субсидії, котрі надаються органам місцевого самоврядування, не можуть призначатися для фінансування певних проектів. Важливо, щоб асигнування субсидій