РОЗДІЛ 2 ОСОБЛИВОСТІ ФОРМУВАННЯ ДЕРЖАВНОГО ФІНАНСОВОГО КОНТРОЛЮ В ЗАБЕЗПЕЧЕННІ ЕКОНОМІЧНОЇ БЕЗПЕКИ УКРАЇНИ
2.1. Стан правового забезпечення державного фінансового контролю
Однією з важливих умов системності ДФК є дієва законодавча база, яка б забезпечувала його легітимність і цілісність, чітко визначала взаємозв'язки усіх елементів його системи. У сучасних українських реаліях нормативно-правова база у сфері ДФК характеризується недосконалістю, розрізненістю у підходах і принципах основних положень, а також наявністю протиріч в актах законодавства, що стосуються питань ДФК. Досить часта зміна законодавства, що останнім часом відбувається в Україні, певною мірою не наближає, а навпаки, віддаляє від формування правової цілісної системи ДФК та формування стратегії її розвитку.
Існуюча нормативно-правова база ДФК в Україні не відповідає масштабам та глибині процесів управління фінансовими потоками держави в умовах ринкової економіки, характеризується безсистемністю, має принципові вади та упущення. Стан справ у цій сфері характеризується повною залежністю ефективності контрольних процедур від якості нормативно-правового забезпечення. Проблема правової неврегульованості ДФК обумовлюється наступним:
- нечіткістю понятійних формулювань, що веде до неоднозначного, а іноді й неправильного тлумачення правових норм, які стосуються ДФК;
- неузгодженістю між собою основних положень частини нормативно-правових актів;
- певним старінням діючої правової бази та її навантаження штучними змінами;
- незначною кількістю законодавчих та нормативно-правових документів, прийняття яких диктується практикою;
- нівелювання владними структурами процесу прийняття нових сучасних та якісних законів і нормативно-правових актів у цій сфері.
Слід відмітити, що в діючому законодавстві України навіть не закріплено єдиного визначення поняття "державний фінансовий контроль", фінансово-бюджетна дисципліна" та низки інших важливих термінів.
Окремі сторони ДФК висвітлюються у Конституції України, бюджетному, податковому та митному кодексах, Кодексі про адміністративні порушення, у спеціальних законодавчих актах, що стосуються діяльності контролюючих органів. Останнім часом правова база ДФК значно розширюється. Одночасно слід визнати, що окремим вузьковідомчим питанням приділяється достатньо уваги, інші ж, що стосуються розвитку усієї системи, навпаки, не отримують необхідного відображення.
Конституцією України у статті 98 визначено, що Рахункова палата є органом, який здійснює контроль за використанням коштів Державного бюджету України [64]. Починаючи з 2006 року, з набуттям чинності політичної реформи Верховною Радою України було розширено повноваження Рахункової палати, зокрема що стосується парламентського контролю за надходженнями коштів до Державного бюджету України. Українськими фахівцями парламентський контроль визначається як діяльність Верховної Ради України, його органів та посадових осіб, а також інших державних органів і посадових осіб, функціонально пов'язаних з парламентом, щодо здійснення повноважень контролю за виконавчою владою, передусім за Кабінетом Міністрів України [154]. Таким чином, Рахункова палата має конституційний статус спеціального органу, що забезпечує зовнішній контроль у бюджетній сфері від імені Верховної Ради України, тобто уповноважений орган із здійснення парламентського контролю у сфері ДФК.
Поряд з цим у відповідному розділі Конституції України регламентується основні повноваження та функції органів місцевого самоврядування у сфері ДФК. Більш детально ці норми розкриваються у відповідних законах про органи місцевого самоврядування та державні місцеві адміністрації.
Проте у Конституції України жодним чином не окреслюються повноваження та функції у сфері ДФК Кабінету Міністрів України та інших центральних органів виконавчої влади, що за умов відсутності закону про Кабінет Міністрів України та закону про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади створило "правовий вакуум". Це і є однією з основних ознак безсистемності ДФК в Україні. Конституція України, не наділивши відповідними повноваження Кабінет Міністрів України, фактично звільнила його на законодавчому рівні від відповідальності за систему ДФК та стан фінансово-бюджетної дисципліни в Україні.
На нашу думку, основою регламентації цілісної системи ДФК має виступати Конституція та закони України щодо правового статусу органів виконавчої влади всіх рівнів. Передусім, це стосується вищого органу у системі виконавчої влади - Кабінету Міністрів України. Необхідно регламентувати не лише правовий статус, а й функціональні та процесуальні механізми, а також чіткі процедури контрольної діяльності органів виконавчої влади та її наслідків.
Система ДФК в Україні функціонує без затвердженого базового закону, який би встановлював основні поняття у цій сфері, чітко врегульовував функції та повноваження контролюючих органів, визначав основні завдання, регламентував відносини між суб'єктами та об'єктами контролю, визначав відповідальність уповноважених посадових осіб.
На даний час основним регулюючим законодавчим актом з питань ДФК в Україні є Бюджетний кодекс України (далі - Кодекс), який в сучасних умовах фактично є законодавчою основою ДФК в Україні, але тільки з питань контролю, що стосуються бюджетного процесу, а це лише частина сфери ДФК [22]. Проведений нами аналіз норм Кодексу довів, що у цьому акті законодавства міститься низка неточностей та протиріч у сфері контролю за дотриманням бюджетного законодавства. Деякі з норм Кодексу взагалі не діють, оскільки щодо них не розроблено відповідних нормативно-правових актів.
Одну з ключових проблем, закладених у положеннях Кодексу, можна окреслити наступним чином. Статтею 26 цього документу "Аудит і фінансовий контроль" встановлюються повноваження зовнішнього і внутрішнього контролю. У зазначеній статті визначено, що Рахункова палата здійснює зовнішній контроль у частині контролю за використанням коштів Де