РОЗДІЛ 2
ОРГАНИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
2.1. Інститут місцевого самоврядування: традиційні підходи та пошук національної моделі
Самоврядування зародилося ще в давнину, до виникнення держави. Воно забезпечувало існування спільності людей на началах самоорганізації. Лише пізніше, в умовах державної організації суспільства самоврядування набуло більш складних форм. Першою самоврядною організацією була первісна громада, нові форми самоврядування виникли в умовах військової демократії, полісних демократій, міських комун середньовіччя [325, с. 7-19].
Ідея місцевого самоврядування одержала своє практичне вираження відносно не давно - наприкінці XVIII - на початку XIX ст. Німецькі дослідники Г. Штімпфл і X. Шоллер пов'язують поняття "місцеве самоврядування" з подіями Великої французької революції, що, на їхню думку, відображає факт самостійності громади стосовно держави. Вони стверджують, що поняття "самоврядування" вперше стало вживатися в зв'язку з місцевим самоврядуванням [411, с. 17]. Деякі автори, навпаки, вважають, що поняття "самоврядування" формується в правовій науці в 1850-і роки, а до того і законодавство, і адміністративна наука Німеччини вели мову тільки про місцеве і територіальне управління [128, с. 224]. Місцеве самоврядування пов'язане з ім'ям барона Л. фон Штейна і проведеною ним у Прусії місцевою реформою, початок якій було покладено в 1808 р. [408, с. 57-63]. Дані про більш раннє походження місцевого самоврядування можна знайти у відомого російського дослідника Л. Веліхова. Характеризуючи значення терміна "самоврядування", він зазначав, що найбільш повно і широко його тлумачили в XVIII ст. в Англії, звідки дане поняття було запозичене в 50-х роках XIX ст. Німеччиною й у 60-х роках Росією [61, с. 14].
У значенні, наближеному до сучасного розуміння, термін "самоврядування" виник у Німеччині в ХІХ столітті і означав вільне від впливу державної влади управління майном населення міста, інше тлумачення терміна "місцеве самоврядування" виводиться з англійського права місцевого урядування або місцевої адміністрації [119, с. 9].
Взагалі у широкому сенсі самоврядування має місце там, де парламент обирається і залежить від народу (тобто переважно в республіках). Але набагато частіше застосовують термін "самоврядування" в більш вузькому значенні, коли він є синонімом місцевого самоврядування і означає, що справами певної адміністративної одиниці (провінції, громади тощо) завідують її жителі, а не органи центральної влади; у такому вигляді самоврядування є самостійним інститутом [418, с. 239].
Термін самоврядування в перекладі з англ. - selfgovernment - означає управління певним колом справ зацікавленими громадянами (безпосередньо або через обрані ними органи), без втручання сторонньої влади [427; 444].
Поняття "місцеве самоврядування", його наукове і законодавче визначення досить широко висвітлено у вітчизняній науковій літературі. Сам термін "самоврядування" багатозначний. С. І. Ожегов, наприклад, у тлумачному словнику так визначає семантичне значення цього слова: "1. Право на внутрішнє управління своїми місцевими силами. 2. Право вирішувати справи внутрішнього управління за власними законами у межах національно-територіальної одиниці, автономії" [247, с. 619]. У Великому тлумачному словнику сучасної української мови "самоврядування" дається як: "1. Форма управлянні, за якою суспільство, певна організація, господарська чи адміністративна одиниця тощо має право самостійно вирішувати питання внутрішнього керівництва. 2. Право державної одиниці самостійно вирішувати питання внутрішнього законодавства й управління, а також мати свої урядові органи" [54, с. 1098].
Подібні поняття використовуються і в різних європейських країнах. Так, у Німеччині використовується термін "selbstverwaltung" - самостійне управління, у Великій Британії вживають (залежно від рівня місцевої влади і змісту) поняття "self-government" - самоврядування, "1оса1 government" - місцеве управління24, "self-administration" - місцева адміністрація. У Франції поряд з місцевим самоврядуванням, що обирається населенням, існують і органи управління, призначувані центральною владою для здійснення її інтересів на місцевому рівні, - префекти, супрефекти. Але сам термін "самоврядування" не використовується і йому відповідає поняття децентралізація - decentralisation. Під ним звичайно розуміють процес наділення місцевих колективів правами юридичної особи, вибори представників населення в місцеві органи, надання місцевим владам широкого кола повноважень.
Як показує аналіз визначень цього поняття в юридичній літературі багато в чому обумовлено обраною державою моделлю місцевого самоврядування, що формується на основі практичного досвіду і наукових розробок. У свою чергу на основі моделей місцевого самоврядування формуються концепції місцевого самоврядування.
Останнім часом у літературі виділяють чотири основні моделі (концепції, типи) місцевого самоврядування: англосаксонська, європейська континентальна (французька), змішана (до неї відносять й іберійську) і радянська (система рад) [184, с. 50, 51; 160, с. 697; 398, с. 332; 394, с. 17-18; 115, с. 14-27] .
Кожна модель побудована на тій чи іншій теорії місцевого самоврядування або на сукупності теорій.
Перш ніж перейти до більш ретельного розгляду моделей місцевого самоврядування слід зазначити, що навіть між муніципальними інститутами різних країн, віднесених до одного й того ж типу організації місцевого самоврядування, існують певні відмінності, викликані національними особливостями. Як слушно зауважує Я. Ю. Старцев, природним способом раціоналізації і систематизації існуючого розмаїття систем управління є їхнє об'єднання у великі групи за принципом приналежності до тієї чи іншої правової родини [341, с. 60, 61]. Оскільки правове регулювання є основою тієї чи іншої системи місцевого управління, цілком логічно виходити з порівняльного права і брати за основу типології загальні джерела правових систем, що виявляю