Институционализация местного самоуправления на региональном уровне

2
СОДЕРЖАНИЕ:
Введение...........................................................3
Глава 1. Теоретико-методологические основы исследования института местного самоуправления в социологии....................16
1.1. Институциональные трансформации местною самоуправления в России в процессе его становления........................................16
1.2. Методологические подходы к исследованию местного самоуправления в социологии........................................................34
1.3. Местное сообщество как организационно-территориальная основа
института местного самоуправления.................................50
Выводы по первой главе............................................84
Глава 2. Социологический анализ институционализации местного самоуправления на региональном уровне.............................86
2.1. Особенности институционализации местного самоуправления на региональном уровне...............................................86
2.2. Социологическая характеристика функционирования института местного самоуправления в Ставропольском крае.............................113
2.3. Отражение основных тенденций функционирования института местного
самоуправления в региональных печатных СМИ.......................137
Выводы по второй главе...........................................156
Заключение.......................................................158
Библиографический список использованной литературы...............161
Приложения
3
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования обусловлена тем, что одной из центральных задач демократизации российского социума является формирование гражданского общества, функционирование которого
невозможно без развитого института местного самоуправления, сочетающего в себе публичные и общественные начала. Институт местного
самоуправления упорядочивает и закрепляет широкую сферу социальных отношений не только по осуществлению власти на местах, но, прежде всего, по решению повседневных потребностей и интересов каждого человека по месту жительства.
Конституция РФ 1993 года закрепила институт местного
самоуправления как особую форму народовластия, обеспечивающую самостоятельное решение населением вопросов местного значения.
Подобное конституционное регулирование послужило толчком для поиска наиболее рациональных законодательных и правоприменительных форм институционализации местного самоуправления. Новый этап проведения муниципальной реформы, связанный с принятием в 2003 году нового Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», начался на всей территории РФ с 01.01.2006 г., а в полную силу закон вступил с 01 января 2009 года.
В субъектах Российской Федерации становление института местного самоуправления с учетом исторических, национальных и иных местных традиций отличается большой вариативностью. Ставропольский край в порядке эксперимента приступил к реализации Федерального закона № 131-ФЗ с 01 января 2005 г., на год раньше, чем остальные субъекты РФ. Это позволило выявить проблемные мест правоприменительной практики нового закона. Именно опыт Ставропольского края при формировании территориальных, организационных и экономических основ местного самоуправления по новому образцу и лег в основу целого ряда дополнений и изменений, внесенных впоследствии в Федеральный закон № 131-ФЗ.
21
должностных лиц, подконтрольности и подотчетности органов и должностных лиц местного самоуправления непосредственно населению1.
Несмотря на постепенную ликвидацию самоуправлснческих элементов в Новгороде в процессе объединения и централизации русских земель, сформировавшиеся самоуправлснческие традиции оказали значительное влияние на формирование местного самоуправления как социального института конкретного общества с определенным набором общих и специфических функций.
В XVI в. произошла очередная трансформация института местного самоуправления от централизации к относительной децентрализации. Началом этого процесса можем считать проведение земской реформы Иваном IV, основными целями которой являлись ликвидация системы «кормлений» и изменение структуры властеотношений. Элементы децентрализации проявились в сокращении полномочий местных феодалов и предоставлении более широких полномочий земским и губным старостам, избираемым непосредственно населением. Однако сами предоставленные полномочия, как правило, ограничивались выполнением поручений центральных органов власти по управлению и сбору налогов. Решение местных проблем не являлось приоритетным.
Дальнейшее развитие местного самоуправления как относительно самостоятельного института связано с реформой городского самоуправления 1718-1724 гг. В целом, период правления Петра I характеризуется проявлением интереса к различным формам самоуправления и самодеятельности населения со стороны государства. В частности, на уровне городов были сформированы специальные органы управления - магистраты, высшими должностными лицами городов являлись избираемые населением бурмистры. Результатом проведения первой городской реформы 11етра I стало определение самостоятельного статуса и оформление социального
'Муниципальное право: вопросы и ответы / Под ред. А.И. Коваленко. - М., 1998. — С. 9 -13.
22
института местного самоуправления на уровне городов, создание на центральном уровне государственной власти Бурмистерской палаты (в дальнейшем, переименованной в Ратушу) - органа, представляющего интересы, консолидирующего потребности городов как субъектов местною самоуправления.
Развитие общественных отношений, государственное признание и законодательное закрепление традиций самоуправления способствовало дальнейшей институционализации местного самоуправления, преимущественно, в городских сообществах России. Созданы магистраты, состоявшие из избираемых бурмистров и ратманов, к общим функциям которых относится сбор налогов и отправление правосудия над горожанами. К числу специфических функций городского самоуправления можно отнести «содержание в своем смотрении полиции», пожарное дело, санитарию, открытие госпиталей, школ, богаделен и другое. Однако реформирование местного самоуправления на данном этапе общественного развития носило характер незавершенности, сохранилась зависимость местных институтов власти от центрального управления, что, в первую очередь, было обусловлено отсутствием собственных финансовых средств, поскольку за городами не были закреплены постоянные источники доходов, «сборы с лавок, пристаней, бань, харчевен и прочих оброчных статей поступали не в городскую кассу, а в государственную казну»1.
Таким образом, магистраты по правовому статусу являлись всего лишь соединительным звеном в системе властеотношений «государство -посадское население». В качестве причины незавершенности формирования местного самоуправления как относительно самостоятельного института A.A. Кизеветтер выделяет «добровольный абсентеизм» дворянства, которое было занято преимущественно на военной службе и не проявляло интереса к организации родовых усадеб: «Только раскрепощение общества и взаимное
'Писарьксжа Л. Ф. Развитие местного самоуправления в России до великих реформ: обычай, повинность, право // Отечественная история. - 2001. - № 2.- С. 18- -23.